- Zeitschrift LuXemburg - https://legacy.zeitschrift-luxemburg.de -

Wir meinen es (nicht) gut! Wirtschaftssanktionen und ihre Folgen

Von Julia Eder

Seit dem Ende der Blockkonfrontation werden verschiedene Spielarten von Sanktionen immer häufiger als außenpolitische Instrumente eingesetzt. Während die gesellschaftliche Linke im Westen – und insbesondere die Friedensbewegung – die Verhängung von Sanktionen durch westliche Staaten lange Zeit als imperialistisches Vorgehen kritisierte und deshalb ablehnte, wurde diese Position während der letzten zwei Jahrzehnte abgeschwächt.

Auch in der gesellschaftlichen Linken wird mittlerweile über die Möglichkeit – oder gar Notwendigkeit – der Verhängung von Sanktionen diskutiert, um als autoritär kritisierte Regierungen zu Fall zu bringen. Insbesondere individuelle Sanktionen werden – nach erfolgter Einzelfallprüfung – als Option auserkoren ein Zeichen zu setzen. Die zugrunde liegende Hoffnung scheint zu sein, dass durch sanktionierende Eingriffe nicht nur Menschenrechte und Demokratie durchgesetzt werden können, sondern auch der Klassenkonflikt innerhalb eines Staates durch externen Druck (von anderen Staaten) zugunsten der Arbeiter*innen und Unterdrückten beeinflusst werden kann. Zum Teil fordern auch Akteur*innen in den betroffenen Ländern die Verhängung von Sanktionen ein. Kritiker*innen weisen allerdings darauf hin, dass immer genau analysiert werden muss, wer diese Akteur*innen sind, welchen (Mittel-)Klassen(-fraktionen) sie angehören und welche Teile der Protestbewegung sie vertreten. Denn von einer einheitlichen Forderung nach Sanktionen von Gruppierungen oder Bewegungen, mit denen die Linke solidarisch ist, kann nicht die Rede sein.

Dieser Beitrag analysiert die Wirkung von Sanktionen aus der Perspektive der kritischen Entwicklungsforschung. Das bedeutet, dass in die Analyse globale Machtungleichgewichte zwischen Ländern des globalen Nordens und des globalen Südens einfließen und dass auch wiederholt die Frage von Bedingungen und Hindernissen nachholender Entwicklung thematisiert wird. Außerdem erfolgt die Analyse von einem Klassenstandpunkt aus, der auch intersektionale Annahmen miteinbezieht. Konkret werden die Auswirkungen von Sanktionen also aus der Perspektive der Unterdrückten, nicht aus jener der Mächtigen, untersucht. Da Wirtschaftssanktionen in diesem Kontext die schwerwiegendsten Auswirkungen haben, konzentriert sich der Text insbesondere auf diese.

[1]

Abbildung Sanktionen: Arten, Ziele und Akteur*innen. Eigene Darstellung auf Grundlage der angegebenen Literatur

Arten von Sanktionen

Johann Galtung (1967, 379) definierte Wirtschaftssanktionen als Aktionen, die einer oder mehrere, internationale Akteur*innen (die „Sender“) gegen einen oder mehrere Staaten (die „Empfänger“) setzen. In der wissenschaftlichen Debatte werden erstere als „Sender“ und zweitere als „Empfänger“ bezeichnet. Da mir insbesondere die Bezeichnung „Empfänger“ für ein von Wirtschaftssanktionen gepeinigtes Land als Euphemismus erscheint, wird hier nur von Sanktionierenden und Sanktionierten die Rede sein.

Sanktionen können sich gegen Staaten, Gruppen oder Individuen richten und negativ oder positiv sein (siehe Abbildung). Ein Beispiel für positive Sanktionen wäre, dass Visaerleichterungen in Aussicht gestellt werden, wenn eine bestimmte Reform durchgeführt oder ein Gesetz gestrichen wird (die Todesstrafe abgeschafft wird etc.). Negative Sanktionen sind das Thema dieses Beitrags und werden im Folgenden genauer erläutert. Die Verhängung von Sanktionen kann durch einzelne Staaten (unilateral), durch mehrere Staaten (multilateral) oder universell (durch die Vereinten Nationen) erfolgen (ebd., 381).

Sanktionen können auf unterschiedliche Felder zwischenstaatlicher Beziehungen abzielen. Grob wird zwischen diplomatischen, wirtschaftlichen, finanziellen, militärischen und sportlichen Sanktionen unterschieden. Allgemeine, „konventionelle“ Sanktionen betreffen alle Außenbeziehungen, gezielte hingegen nur einzelne Felder. Auch innerhalb der Felder können die Maßnahmen umfassend oder partiell sein, je nachdem, ob alle zur Verfügung stehenden Maßnahmen einer speziellen Art ausgeschöpft werden oder nicht. Ein Beispiel für vollständige Maßnahmen wäre ein Handelsembargo, während ganz bestimmte Branchen oder Güter betreffende Import- oder Exportbeschränkungen partiell wären (ebd.).

Zweck von Sanktionen

Während Sanktionen in der öffentlichen Meinung häufig als „Instrument zwischen Verhandlungen und Krieg“ (Götz 2014) gelten, bezeichnen sie kritischere Stimmen als Vorstufe zum Krieg oder auch als Krieg, der mit wirtschaftlichen Mitteln geführt wird. Im Groben verfolgen Sanktionen eine oder beide der folgenden Absichten:

  1. Bestrafung des Sanktionierten, indem ihm Wert und/oder (Entscheidungs-) Freiheit entzogen wird (negative Sanktionen) und/oder
  2. Die Erfüllung gewisser Normen zu erzwingen, die der Sanktionierende für wichtig hält (kann sowohl durch negative als auch durch positive Sanktionen erfolgen).

In diesem Zusammenhang betont Galtung, dass bei Sanktionen stets untersucht werden muss, ob die Absicht 1) oder die Absicht 2) überwiegt (weil meist beide bestehen). Er meint, dass es sinnvoll wäre, Politiker*innen die Frage zu stellen: „Wenn du nicht beides haben kannst, welches Resultat wäre dir lieber: Bestrafung ohne Erfüllung der Normen oder die Erfüllung der Normen ohne Bestrafung?“ Argumentiert die Politikerin oder der Politiker, dass Bestrafung eine Grundvoraussetzung für die Erfüllung der Normen ist, spricht Galtung von einer „bestrafungsorientierten“ Einstellung. Bei dieser wird die Bestrafung selbst – entgegen der offiziellen Darstellung – zum Endzweck. Aus dieser Haltung heraus sind dann auch negative Sanktionen den positiven vorzuziehen, weil der „Sünder“ seine Strafe auf jeden Fall erhält (Galtung 1967, 380-381; Übers. J.E.).

In der jüngeren Forschung wird mittlerweile zwischen insgesamt vier unterschiedlichen Zielen unterschieden: 1) „constraining“ – das Einschränken von Handlungsspielräumen des sanktionierten Staats; 2) „signalling“ – ein Zeichen gegen die Politik des sanktionierten Staates setzen; 3) „deterring“ – andere Staaten von der Nachahmung abschrecken und 4) „coercing“ – Verhaltensänderungen erzwingen (Götz 2014). „Constraining“ kommt dabei Galtungs erster Absichtsdefinition am nächsten, „coercing“ ist gelichbedeutend mit der zweiten. Auf Grundlage der ausgeweiteten Zieldefinition wird dann argumentiert, dass Sanktionen bedeutend erfolgreicher sind als man glauben würde, wenn nur darauf geachtet wird, ob ein sanktionierter Staat tatsächlich Verhaltensänderungen hervorbringt. Beispielweise könnten Sanktionen auch ein klares Signal gegen das Verhalten des Staates setzen (2) und/oder diesen von Verbündeten isolieren (3) (Jones/Portela 2020, 44).

Aus linker Perspektive stellt sich noch zusätzlich die Frage, wer sich unter kapitalistischen Verhältnissen überhaupt das Recht herausnehmen kann, andere Akteur*innen auf Grundlage von eigenen moralischen Bewertungen zu bestrafen. Sanktionen werden traditionell von Staaten des globalen Nordens verhängt und richten sich überwiegend gegen Länder des globalen Südens. Traditionsreich sind auch die Sanktionen, die westliche Staaten gegen im Osten liegende erlassen und erließen, zum Beispiel früher gegen jene des „Ostblocks“ und gegen deren Alliierte (u.a. Kuba). Dass in diesen Konstellationen (ungleich verteilte) Macht eine große Rolle spielt, ist offensichtlich.

Die Gruppe der 77 – ein Zusammenschluss von Entwicklungsländern – und China drückten bereits im Jahr 2004 in einer Resolution bei einer Zusammenkunft der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) ihre „tiefe Besorgnis über die steigende Anwendung von ökonomischen Zwangsmaßnahmen und unilateralen Sanktionen[1] [2] gegen Entwicklungsländer“ aus, weil diese „die ökonomische und soziale Entwicklung von vielen Entwicklungsländern ernsthaft beeinträchtigen, das Wohlbefinden von deren Bevölkerungen behindern und Hemmnisse für die Ausübung ihrer Menschenrechte schaffen” (Gruppe der 77/China 2004; Übers. J.E.). Sie brachten ihr Anliegen in den darauffolgenden Jahren in die Vereinten Nationen ein und erreichten, dass die Generalversammlung der Vereinten Nationen in der Resolution 68/200 vom 20. Dezember 2013 die internationale Gemeinschaft dazu aufrief, die Verhängung solcher Maßnahmen als „politische und ökonomische Zwangsmittel gegen Entwicklungsländer zu verurteilen und abzulehnen“ (Generalsversammlung der Vereinten Nationen, 2014). (Wirtschafts-)Sanktionen sind also mit Macht- und Herrschaftsverhältnissen verwoben und lassen sich nicht getrennt von diesen analysieren.

Kurze Geschichte

Geschichtlich haben sich Sanktionen aus geopolitischem Wettstreit entwickelt. Bereits die Hanse drohte bei politischen Zerwürfnissen mit dem Abbruch von Handelsbeziehungen. Auch in Konflikten um koloniales Herrschaftsgebiet wurden Handelsembargos eingesetzt. Rechtlich abgesichert wurden Sanktionen aber erst in der Zwischenkriegszeit im Völkerbund. Dieser verhängte solche beispielsweise 1935 gegen Italien nach dem völkerrechtswidrigen Überfall auf Abessinien. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden dann im Rahmen der Vereinten Nationen Sanktionen gegen Rhodesien (1966), den Iran (1979), die Sowjetunion (1980, 1982), Argentinien und den Irak (1990) erlassen. Ein besonderer Fall sind die USA, die auch in hohem Ausmaß auf unilateral verhängte Maßnahmen setzen. Beispielsweise verhängten sie 1948 im Rahmen der Containment-Politik des beginnenden Kalten Kriegs ein Getreide- und Technologieembargo gegen die Sowjetunion. Im Jahr 1960 folgte dann ein Handelsembargo gegen Kuba, das bis heute nicht aufgehoben ist (Götz 2014). Die Liste der in dieser Weise sanktionierten Länder des globalen Südens ist mitunter länger als die Liste der nicht sanktionierten. Im Jahr 1998 waren gegen mindestens 74 Länder einseitige US-Wirtschaftssanktionen in Kraft (Wall 1998, 577). Bekannt sind heute Sanktionen gegen Kuba, Venezuela, Russland oder den Iran; weniger bekannt sind verschiedene sanktionierende Maßnahmen gegen unzählige weitere Staaten, wie z.B. Mali, Nicaragua, Simbabwe, die Zentralafrikanische Republik, Guinea-Bissau, Laos u.v.a.m. Besonderen Aufschwung erlebten Wirtschaftssanktionen nach dem Ende der Blockkonfrontation ab den 1990er-Jahren. Götz (2014) führt das darauf zurück, dass viele Nationen nicht länger über Schutzmächte verfügten.

Allerdings wurde auch zunehmend Kritik gegen Wirtschaftssanktionen laut: Herrschende Eliten könnten sich ihnen entziehen, während die Bevölkerung leiden müsste. Befördert wurde diese Debatte durch die fatalen Folgen, die die Sanktionspolitik nach 1990 auf die irakische Bevölkerung hatte. Kritiker*innen haben immer wieder betont, dass dort die Wirtschaftssanktionen mehr Todesopfer forderten als Luftkrieg und Flächenbombardements. Deshalb entwickelten die Vereinten Nationen und die EU Mitte der 1990er-Jahre zielgerichtete Sanktionsinstrumente, die – im Gegensatz zu konventionellen Sanktionen – ausschließlich die politischen Verantwortlichen, die „Sünder“, treffen sollten.

Auf den folgenden Seiten werden wir uns ansehen, welche Annahmen konventionellen Sanktionen zugrunde liegen und welche beabsichtigten und – aus linker Perspektive – unbeabsichtigten bzw. ungewollten Folgen diese haben. Danach widmen wir uns der Frage, ob zielgerichtete Sanktionen die negativen Effekte konventioneller Sanktionen tatsächlich eliminieren konnten.

Annahme 1: Wirtschaftssanktionen schwächen die Wirtschaft des betroffenen Staates

Wirtschaftssanktionen werden verhängt, um die Wirtschaft des betroffenen Landes zu schwächen und infolgedessen die politische Führung zu einer Verhaltensänderung zu bewegen. Während das zweite Resultat oft nicht eintritt, sind die wirtschaftlichen Folgen in den Zielländern eindeutig nachweisbar. Peksen (2019a, 255) verweist in diesem Zusammenhang auf zwei Untersuchungen. Die erste stellte fest, dass in den betroffenen Staaten das Bruttonationaleinkommen im Durchschnitt als Folge der Sanktionen um 3,3 Prozent fällt. Die zweite kommt zum Schluss, dass sich das BIP durchschnittlich um 2,8 Prozent verringerte. Dies wiederum hat weitreichende Folgen: Das Schrumpfen der Wirtschaft geht mit steigender Arbeitslosigkeit einher. Diese führt zu niedrigeren Steuereinnahmen bei höheren Staatsausgaben (wenn es zum Beispiel Unterstützungsleistungen für Arbeitslose und sozial Schwache gibt). Zudem verringern Importbeschränkungen die Zolleinnahmen. Beide Faktoren reduzieren also die – in den betroffenen Ländern meist ohnehin beschränkten – Mittel des Staatshaushaltes weiter.

Importbeschränkungen können außerdem zu einem Mangel an Rohstoffen, Ersatzteilen oder Maschinen für die heimische Produktion führen, was sich in einem Einbruch derselben ausdrücken kann. Dadurch erhöht sich entweder die Importabhängigkeit weiter oder es kommt zu Mangel an zentralen Gütern. Außerdem wurde festgestellt, dass Sanktionen auch Währungs- und Bankenkrisen auslösen können, die die Voraussetzungen für die Aufnahme von Staatsanleihen auf den internationalen Finanzmärkten massiv verschlechtern können, weil die Zahlungsfähigkeit (von westlichen Kreditratingagenturen) infrage gestellt wird (siehe z. B. Ostroukh 2017). Auch ausländische Geldgeber*innen können von Investitionen abgeschreckt werden, wenn diese durch die neuen Rahmenbedingungen weniger profitträchtig erscheinen als zuvor. Der zukünftige Entwicklungspfad eines Landes wird so vorbelastet.

Zugleich lösen Sanktionen aber auch verschiedene Kompensationsstrategien und Gegenreaktionen aus. Galtung (1967, 393) nennt hier drei Optionen:

  1. Anpassung an die neue Lage: Betroffene Länder können zum Beispiel aufgrund des eingeschränkten Zugangs zu grundlegenden ausländischen Gütern ihre Ressourcen für Importe neu zuteilen, u.a. um ausreichend Lebensmittelimporte tätigen zu können (Jeong 2020, 1).
  2. Umbau der Wirtschaft: Um den Schock abzufangen, wird die Wirtschaft umstrukturiert. Beispielsweise wird die eigene Wirtschaftsstruktur diversifiziert, um den Bedarf nach bestimmten Gütern selbst decken zu können oder aber es werden neue Handelsbeziehungen zu nichtsanktionierenden Staaten aufgebaut. Russland hat beispielsweise nach der Verhängung der Sanktionen Lebensmittelimporte aus der EU durch solche aus Zentralasien, aus dem Kaukasus und aus der Türkei ersetzt. Verlierer*innen dieser Maßnahmen waren deshalb auch europäische Bauern und Bäuerinnen.
  3. Schmuggel: Dass ein Gut nicht importiert oder exportiert werden darf, ist noch keine Garantie dafür, dass dies eingehalten wird. Bei Waffenexporten und -importen werden regelmäßig Embargos umgangen.

Als unbeabsichtigte Folgen von Sanktionen können also unterschiedliche Kompensationsstrategien beobachtet werden. Diese sorgen dafür, dass auch auf Seiten des sanktionierenden Staates Kosten entstehen. Auf Seiten des sanktionierten Staates können die Gegenreaktionen im besten Fall die wirtschaftliche Autonomie des betroffenen Landes erhöhen. Während dies aus linker Perspektive nicht abzulehnen ist, ist es eindeutig nicht das Ziel von Sanktionen und somit eine unbeabsichtigte Folge (die auch unter menschenwürdigeren Bedingungen erreicht werden könnte).

Größere wirtschaftliche Autonomie wird auch nur unter bestimmten Bedingungen die Folge von Sanktionen sein. Wahrscheinlicher sind negative Langzeiteffekte, die den Entwicklungsweg eines Landes nachhaltig beeinflussen. Insbesondere kleineren, offenen Ökonomien sind Grenzen gesetzt, was die Diversifizierung der eigenen Wirtschaft angeht (vor allem wenn Importe und Exporte beschränkt werden); und auch größere Schwellenländer verfügen oft nicht über die Ressourcen, um Sanktionen wirksam begegnen zu können.

Annahme 2: Sanktionen betreffen nur den sanktionierenden und den sanktionierten Staat

Angeblich treffen Sanktionen vornehmlich den sanktionierten Staat. Jedoch wirken Sanktionen immer auch auf enge Handelspartner des betroffenen Landes (z.B. im Falle des Iran auf Armenien und Georgien, im Falle Russlands auf die Länder des postsowjetischen Raums etc.). Das ist schon allein aufgrund des BIP-Einbruchs des sanktionierten Landes zu erwarten. Sekundäre Sanktionen, wie sie die USA – völkerrechtswidrig – gegen wirtschaftliche Akteur*innen verhängen, die mit von ihnen sanktionierten Staaten normal handeln möchten, verstärken die Sanktionswirkung auf Drittstaaten aber noch einmal zusätzlich und weiten oft die geografische Reichweite der Sanktionswirkung noch einmal stark aus. Teilweise dienen diese Sanktionen gegen einen („Schurken“-)Staat auch dazu, einen anderen, konkurrierenden Staat zu treffen. Ein aktuelles Beispiel sind die Iran-Sanktionen der USA, die den USA im Wirtschaftskrieg mit China als Vorwand dienen, das „Reich der Mitte“ sekundär zu sanktionieren.

Besonders für kleinere, offene Ökonomien ist es ein Problem, wenn eine regionale Großmacht sanktioniert wird, da ihre Unternehmen oft als Zulieferer in deren Produktionsketten eingebunden sind und somit ein wichtiger Absatzmarkt wegbricht. Außerdem können Sanktionen auch Investitionsentscheidungen in Drittstaaten beeinflussen. Beispielsweise können die bestehenden Sanktionen gegen Russland und gegen den Iran von Investitionen in Armenien abschrecken, da diese zentralen Absatzmärkte geschwächt sind.

Eine unbeabsichtigte Folge von Sanktionen ist in diesem Zusammenhang, dass völlig unbeteiligte Länder zu wirtschaftlichen Umstrukturierungen gezwungen werden. Aus einer Sanktionen befürwortenden Position kann dies aber – in Hinblick auf „deterring“ – auch klar als Ziel gewertet werden, weil es möglicherweise einen Keil zwischen die beiden Handelspartner treibt. Außerdem kann es zu Machtverschiebungen in der Region kommen, die wiederum weitreichende Auswirkungen haben können. Ein Beispiel hierfür ist der Mittlere Osten, wo die Sanktionen gegen den Iran (seit 1979) und gegen den Irak (seit 1990) eine Machtverschiebung zugunsten von Saudi-Arabien befördert haben.

Annahme 3: Wirtschaftliche Desintegration führt zu politischer Desintegration

Sanktionen gehen davon aus, dass die unter Annahme 1 beschriebene wirtschaftliche zu politischer Desintegration führen wird. Diese soll wiederum Raum dafür schaffen, dass sich oppositionelle politische Kräfte durchsetzen können. Auch wenn oft Gegenteiliges behauptet wird, schwingt hier implizit eine teleologische Vorstellung von Entwicklung mit. Das bedeutet, dass die sanktionierenden Maßnahmen den Gesellschaften in den sanktionierten Ländern dabei helfen sollen, schneller auf „unseren Stand“ zu kommen, also schneller zu „modernen”, „entwickelten” Demokratien mit kapitalistischer Marktwirtschaft zu werden. Aus dieser Perspektive können Wirtschaftssanktionen als „zivilisierende Mission“ verstanden werden, also als der Versuch die „barbarische“ Führung jener Länder zu zivilisieren.

Die Deutungshoheit darüber, welche Verstöße gegen demokratische, menschenrechtliche und andere Normen letztendlich extrem genug sind, um durch Sanktionen geahndet zu werden, liegt dabei bei den westlichen Staaten. Das Maß wird in der Praxis oft ungleich angelegt. Auch ob tatsächlich eine Mehrheit der Bevölkerung in den sanktionierten Staaten den Regimewechsel will, ist dann nebensächlich. Viele Beispiele – von Syrien über den Libanon bis hin zum Iran – haben aber gezeigt, dass demokratische Strukturen und Menschenrechte nur sehr bedingt durch äußere Interventionen durchgesetzt werden können; erst recht nicht, wenn es sich um eine offen kriegerische Aggression handelt wie im Fall des Irak nach 2003 oder Libyens nach 2011.

Sanktionen sind in diesem Sinne auch in ihrer eigenen instrumentellen und oft zynischen Logik fragwürdig, weil sie an ihren eigenen Ansprüchen und Zielen scheitern. Die Russlandsanktionen beispielsweise schwächten die Putin-Regierung nicht. Frye (2019, 976) beruft sich in diesem Zusammenhang auf Umfragedaten, die belegen, dass auch nach Verhängung der Sanktionen die Zustimmung zur politischen Führung Russlands (rukovodstvo) – Präsident Putin, Premierminister Medwedew und die russische Regierung zusammen – im Januar 2017 höher lag als im Jahr 2013 (vor Beginn des Ukraine-Konfliktes). Die Daten stammen vom Levada-Center, das von Russland wegen Finanzierung aus dem Ausland als „ausländischer Agent“ klassifiziert wird.

Ebenso aufschlussreich sind die Ergebnisse einer Umfrage zur Wahrnehmung der Sanktionen gegen Russland in dessen Bevölkerung aus dem Juni 2015. Auf die Frage „Was denken Sie, wer ist das Ziel der gegenwärtigen Sanktionen von westlichen Staaten [gegen Russland, J.E.]?“ antworteten 46 Prozent, dass es allgemein die russische Bevölkerung wäre („general Russian population“). Demgegenüber waren nur 29 Prozent der Befragten der Ansicht, dass nur eine kleine Gruppe von Personen abgestraft würde, die direkt in Zusammenhang mit der russischen Ukraine-Politik stünde. Interessant ist auch die Wahrnehmung von 66 Prozent der Befragten, dass das Hauptziel der Sanktionen die Schwächung und Erniedrigung Russlands wäre („to weaken and humiliate Russia“), während nicht mehr als fünf Prozent daran glaubten, dass Krieg, Zerstörung und Tod in der Ostukraine gestoppt werden sollten. Nur 21 Prozent sahen das grundlegende Motiv der Sanktionen darin, die geopolitische Balance nach der Krim-Annexion wiederherzustellen. Auf die Frage: „Wie sollte Russland auf die Sanktionen des Westens reagieren?“, meinten 70 Prozent der Befragten, dass sie ignoriert werden sollten und Russland seine Politik fortsetzen sollte wie bisher. Lediglich ein Fünftel sprach sich dafür aus, dass Russland einen Kompromiss anstreben sollte, um die weitere Sanktionierung zu vermeiden (Levada-Center 2015).

Die Nawalny-Affäre ab August 2020 – mit vorerst angedrohten und Mitte Oktober letztendlich verhängten westlichen Sanktionen – hat die öffentliche Meinung wiederum eher zugunsten Putins beeinflusst. Während vor der Pandemie 35 Prozent dem Staatsoberhaupt des Landes vertrauten, fiel diese Rate bis Juli 2020 auf nur 23 Prozent. Im August und September gaben allerdings wieder 33 Prozent der Befragten an, Präsident Putin zu vertrauen. Auch diese Umfragedaten stammen vom oppositionellen Levada-Center (2020). Es ist davon auszugehen, dass regierungsnahe Institute zu noch positiveren Einschätzungen kommen.

Aus einer linken Perspektive, die sich an realistischen Alternativen zur aktuellen Herrschaftsordnung orientiert, stellt sich die grundsätzliche Frage: Wie können die Lebensbedingungen der Arbeiter*innen und der Unterdrückten konkret und spürbar verbessert werden, ohne auf die äußere Einmischung des eigenen Staats in innere Angelegenheiten wirtschaftlich schwächerer und politisch weniger mächtiger Staaten zu setzen? Traditionell war hier die Unterstützung von Bewegung zu Bewegung die klar bevorzugte Antwort der Linken.

Zwei besonders schwerwiegende unbeabsichtigte Folgen von Sanktionen können entstehen: Die politische Desintegration kann die politische Instabilität noch weiter erhöhen und damit die Lebensbedingungen der Bevölkerung signifikant verschlechtern. Oder aber die äußere Einmischung in innere Angelegenheiten führt zu dem Gefühl, dass die Gemeinschaft von einem Außenfeind bedroht ist (Galtung 1967, 393). Dies wiederum kann, wie das Russland-Beispiel zeigt, die Unterstützung für die autoritäre Führung im eigenen Land stabilisieren oder sogar weiter stärken.

Annahme 4: Konventionelle Sanktionen treffen alle Individuen einer Gesellschaft gleichermaßen

Sanktionen treffen die vulnerablen Gruppen einer Gesellschaft am meisten. Das sind Frauen und Kinder, Arme und Minderheiten. Ein Grund dafür ist, dass Sanktionen zu Knappheit führen. Diese wiederum heizt die Inflation an. Nach der Einführung von Sanktionen lag die Inflationsrate in den betroffenen Ländern durchschnittlich bei 37 Prozent (Länder mit Hyperinflation wurden ausgenommen; Peksen 2019a, 255). Da die Inflationsrate für Basisgüter üblicherweise höher liegt als für Luxusgüter, ist davon auszugehen, dass die Preise für alltägliche Güter, wie etwa Lebensmittel, noch stärker gestiegen sind. Da vor allem Frauen oft für die Versorgung ihrer Familien zuständig sind, trifft sie diese neue Lage besonders.

Darüber hinaus wurde festgestellt, dass „Sanktionen die Frauengesundheit [negativ; J.E.] beeinflussen und Fortschritte bei den sozialen und politischen Rechten von Frauen wieder rückgängig machen“ (DeSimone 2020; Übers. J.E.). Eine Vielzahl weiterer negativer Effekte führen Féron et al. (2019, iv) an: Der durch Sanktionen erzeugte wirtschaftliche Druck erhöht die Raten häuslicher und sexueller Gewalt, steigert Menschenhandel und Prostitution. Durch ihre duale Rolle in der Gesellschaft leiden Frauen doppelt unter den Sanktionen – wegen der bereits erwähnten erschwerten Sorgearbeit innerhalb der Familie und wegen den wirtschaftlichen Folgen, die sie als Arbeiterinnen treffen. Frauen werden in wirtschaftlich schwierigen Zeiten oft als erste gekündigt. Außerdem werden auch häufig Wirtschaftssektoren sanktioniert, in denen besonders viele Frauen arbeiten (exportorientierte, arbeitsintensive Industriezweige).

Eine weitere unbeabsichtigte Folge von Sanktionen ist also ihre Wirkung als Umverteilungsmaßnahmen (von unten nach oben) und die entsprechende Verstärkung von sozialer Ungleichheit sowie die Stärkung patriarchaler Strukturen in den betroffenen Ländern.

Annahme 5: Gezielte Sanktionen sind viel treffsicherer und erreichen ihr Ziel

Wie bereits erwähnt, setzen die Vereinten Nationen und die EU seit Mitte der 1990er- Jahre vermehrt auf gezielte Sanktionen, zum Beispiel gegen ausgewählte Individuen und/oder bestimmte Wirtschaftszweige, weil diese die normale Bevölkerung angeblich weniger träfen. Allerdings zeigen laut Peksen (2019b, 640; Übers. J.E.) Studien, dass „auch gezielte Sanktionen grundlegend signifikante negative Effekte haben können, insbesondere die Steigerung der politischen Repression, die Verschlechterung der humanitären Bedingungen, Korruption in der Regierung und schlechte Regierungsführung (poor governance).“

Gezielte Sanktionen können auf einzelne – meist exportorientierte – Wirtschaftszweige abzielen. Dadurch treffen sie auch die Menschen, die in diesen Zweigen arbeiten sowie die Menschen, die im In- und Ausland deren Erzeugnisse konsumieren (würden). Hinzu kommt, dass aufgrund der sinkenden Exporte weniger Fremdwährungseinnahmen zustande kommen, was zu Umschichtungen im Staatshaushalt führt. Es werden weniger Investitionen in weiche und harte Infrastruktur getätigt (also z.B. in Bildungs- und Gesundheitssystem, Katastrophenschutz oder physische Infrastruktur wie Brücken, Straßen etc.). Cho (2019) weist außerdem nach, dass wirtschaftliche Sanktionen der USA in den Zielländern Auswirkungen auf die Sozialausgaben haben. Die verringerten Einnahmen durch die Sanktionen erschweren es den Autokrat*innen, sich Unterstützung von elitären Gruppen zu erkaufen. Daraufhin lenkten Autokrat*innen andere Mittel aus dem Staatshaushalt zu diesen um, um ihnen gewogene Gruppen zu fördern und so ihre Macht abzusichern. Öffentliche Sozialausgaben wurden dafür gekürzt.

Das aktuell populärste Instrument gezielter Sanktionen sind individuelle Sanktionen, z.B. die Sperrung ausländischer Konten oder die Verhängung von Einreiseverboten gegen einzelne exponierte Politiker*innen oder Angehörige der Staatsbürokratie. Aufs Erste wirken insbesondere die individuellen Maßnahmen als verlockende Alternative zu konventionellen Sanktionen, weil sie vorgeblich nur Einzelne („die Richtigen“) treffen. Die Forschung zeigte allerdings auf, dass sich Eliten aufgrund ihrer privilegierten Stellung in der Gesellschaft auch leichter solchen Maßnahmen entziehen können, sei es durch Korruption, durch Geldwäsche oder einfach durch eine Umschichtung der staatlichen Ressourcen zu eigenen Gunsten. Zusätzlich kann der Unmut über die Sanktionen zu einer verstärkten Unterdrückung der Bevölkerung führen (Peksen 2019b, 640). Außerdem erschweren individuelle Sanktionen Friedensmediation, weil sie sich genau gegen jene Akteur*innen richten, die in solche Gespräche einbezogen werden müssten.

Aus linker Perspektive ist an gezielten Sanktionen besonders problematisch, dass auf sie – aufgrund ihrer sehr niedrigen Erfolgsrate (ebd.) – häufig weitere Verschärfungen folgen. Beispielhaft sei dies an Belarus demonstriert. Die EU verhängte am 2. Oktober individuelle Sanktionen gegen 40 belarussische Offizielle. Am 6. November wurde die Liste dann um 15 Personen, inklusive Alexander Lukaschenko, erweitert. Da der erwünschte Erfolg nicht eingetreten ist, werden nun auch Sanktionen gegen „Unternehmer und Firmen“, die Lukaschenko stützen, vorbereitet und mittlerweile umgesetzt (Zeit Online 2020). In einer Wirtschaft, die ungefähr zu zwei Dritteln staatlich geführt ist (Eder 2020), werden sich diese Maßnahmen vor allem gegen Staatsunternehmen – und deren Beschäftigte – richten. Mit den individuellen Sanktionen wurde in diesem Fall die „Büchse der Pandora“ geöffnet. Die nun geplanten Sanktionen werden die gesamte belarussische Bevölkerung treffen – unabhängig davon, wie sie zum Präsidenten und den Wahlen stehen. Zudem werden die Wirtschaft und der Staatshaushalt – unter anderem die verfügbaren Mittel für Sozialausgaben – geschwächt. Dies wird unabhängig von der politischen Führung die Entwicklungsperspektiven des Landes langfristig negativ beeinflussen.

Das geringere Staatsbudget trifft also über verschiedene unbeabsichtigte Folgen die normale Bevölkerung mehr als die Eliten. Die Sanktionierung einzelner Sektoren kann zusätzlich noch nachhaltig der Wirtschaft schaden. Obendrein verfehlen laut Peksen (2019b, 643) gezielte Sanktionen auch noch häufiger die beabsichtigten Ziele als herkömmliche Handels- und Investitionssanktionen. Individuelle Sanktionen können aber auch als Einfallstor für weitere Sanktionen wirken und somit den Startschuss für eine weitere Eskalation der Lage geben.

Fazit

Dieser Beitrag hat aufgezeigt, dass sowohl konventionelle als auch gezielte Wirtschaftssanktionen eine Reihe von Konsequenzen haben, die zumindest aus linker Perspektive unbeabsichtigt und auch ungewollt sind. Das gilt auch für die immer populärer werdenden individuellen Sanktionen (siehe Annahme 5), die ein Einfallstor für weitere Sanktionen darstellen, weil sie ihr(e) Ziel(e) zumeist nicht erreichen. Hinzu kommt das taktische Problem, dass es für die Linke schwierig zu argumentieren ist, warum keine weiteren Eskalationsschritte gesetzt werden sollen, falls individuelle Sanktionen keinen Erfolg zeigen. Sogar wenn es nur darum ging ein Zeichen zu setzen, ist dieses ja bei der politischen Elite des jeweiligen Landes nicht angekommen oder zumindest nicht ernst genommen worden, wenn sich die politischen Verhältnisse nicht geändert haben. Warum sollten dann – der Sanktionierungslogik folgend – keine radikaleren Zeichen in Erwägung gezogen werden? Die Sanktionsspirale beginnt sich zu drehen und das wohl schneller, wenn individuelle Sanktionen noch breite politische Zustimmung erhielten.

Wirtschaftssanktionen verstärken die soziale Ungleichheit in den betroffenen Ländern und verschlechtern die wirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven langfristig. Der entstandene Schaden zeichnet die (Entwicklungs-)Länder und die (mit-)betroffene Region oft über Jahrzehnte – also auch dann noch, wenn sich die politischen Verhältnisse verändert haben – und erhöht die wirtschaftliche Abhängigkeit dieser Länder und Regionen vom globalen Norden bzw. vom Westen mit entsprechenden Folgen auch für ihre innenpolitische Stabilität. Anstatt sie zu sichern, werden Menschenrechte häufig durch Sanktionen verletzt, was auch von Menschenrechtsorganisationen wie „Human Rights Watch“ (2019) in Bezug auf den Iran kritisiert wird. Dies gilt in besonderem Maße in Zeiten der Coronakrise, denn die mangelnde Versorgung mit medizinisch-technischen Importgütern treibt etwa im Iran oder auch in Venezuela die Zahl der vermeidbaren Toten drastisch in die Höhe (zum Iran siehe Mousavian 2020; zu Venezuela siehe Sachs/Weisbrot 2019).

Hinzu kommt, dass Sanktionen auch ganz allgemein das Selbstbestimmungsrecht der Völker aushebeln, das auch im Völkerrecht garantiert wird. Aus all diesen Gründen dürfen konventionelle oder gezielte Sanktionen nicht Teil einer aktiven Friedenspolitik der Linken werden. Nur weil das Völkerrecht Sanktionen erlaubt, müssen wir als Linke in diesem Bereich nicht für die Rechtsausschöpfung eintreten.

Das Völkerrecht ist lediglich so links oder rechts, so fortschrittlich und emanzipatorisch oder reaktionär und repressiv wie die Kräfteverhältnisse im internationalen System, auf denen es fußt. Die Linke, die solidarisch ist mit den Interessen der Ausgebeuteten und Unterdrückten weltweit, erweist der internationalen Solidarität einen Bärendienst, wenn sie als oppositionelle Kraft die Politik von mächtigen Staaten unterstützt und legitimiert, die das Interesse verfolgen, Ausbeutung und Unterdrückung nicht aufzuheben, sondern im eigenen Interesse fortzusetzen.

Literatur

Cho, Wondeuk, 2019: Making Dictators’ Pockets Empty: How Do U.S. Sanctions Influence Social Policies in Autocratic Countries?, in: Defence and Peace Economics 30/6, 648-665. DOI: 10.1080/10242694.2017.1392832

DeSimone, Juliana, 2020: The Humanitarian Impacts of Sanctions on Women, in: masspeaceaction.org/the-humanitarian-impacts-of-sanctions-on-women/ [3] (27.10.2020).

Eder, Julia, 2020: Sozialer Vertrag in der Krise. Der ökonomische und soziale Kontext der aktuellen Auseinandersetzungen in Belarus,  www.lunapark21.net/sozialer-vertrag-in-der-krise/ [4] (14.12.2020).

Féron, Henri/Eriksson, Ewa/Gray, Kevin/Kim, Suzy/O’Reilly, Marie/Park, Kee B./Yoon, Joy, 2019: The Human Costs and Gendered Impact of Sanctions on North Korea, in: koreapeacenow.org/wp-content/uploads/2019/10/human-costs-and-gendered-impact-of-sanctions-on-north-korea.pdf [5] (5.11.2020).

Frye, Timothy, 2019: Economic Sanctions and Public Opinion: Survey Experiments From Russia, in: Comparative Political Studies 52/7, 967–994. DOI: 10.1177/0010414018806530

Galtung, Johan, 1967: On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia, in: World Politics 19/3, 378-416. DOI: 10.2307/2009785

Generalversammlung der Vereinten Nationen, 2014: Unilateral economic measures as a means of political and economic coercion against developing countries. Resolution 68/200 adopted by the General Assembly on 20 December 2013, in: digitallibrary.un.org/record/764457?ln=zh_CN [6] (14.12.2020).

Götz, Roland, 2014: Sanktionen gegen Russland, in: www.researchgate.net/publication/264540835 [7] (6.11.2020).

Human Rights Watch, 2019: Iran: Sanktionen gefährden Gesundheit, in: www.hrw.org/de/news/2019/10/29/iran-sanktionen-gefaehrden-gesundheit [8] (18.11.2020).

Jeong, Jin Mun, 2020: Coercive Diplomacy and Foreign Supply of Essential Goods: Effects of Trade Restrictions and Foreign Aid Suspension on Food Imports, in: Defence and Peace Economics. doi.org/10.1080/10242694.2020.1780015 [9]

Jones, Lee/Portela, Clara, 2020: Evaluating the success of international sanctions: a new research agenda, in: Revista CIDOB d’Afers Internacionals 125 (2020), 39-60. doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.39/en [10]

Levada-Center, 2015: Sanctions and Countersanctions, in: www.levada.ru/en/2015/08/03/sanctions-and-countersanctions/ [11] (23.11.2020).

Levada-Center, 2020: Zhirinovskiy stal vtorym po urovnyu doveriya politikom. Reyting Putina ot skandala s otravleniyem ne postradal [Schirinowski wurde der zweitvertrauenswürdigste Politiker. Putins Bewertung wird durch einen Vergiftungsskandal nicht beeinflusst] (12.10.2020), in: www.levada.ru/2020/10/12/zhirinovskij-stal-vtorym-po-urovnyu-doveriya-politikom-rejting-putina-ot-skandala-s-otravleniem-ne-postradal/ [12] (17.11.2020).

Mousavian, Seyed Hossein, 2020: Sanctions make Iran’s coronavirus crisis more deadly, in: www.aljazeera.com/opinions/2020/5/8/sanctions-make-irans-coronavirus-crisis-more-deadly/ [13] (17.11.2020).

Ostroukh, Andrey, 2017: Russia’s rating would be one notch higher without U.S. sanctions: Fitch, in: br.reuters.com/article/us-russia-ratings-fitch-idUSKCN1C31F3 [14] (18.11.2020).

Peksen, Dursun, 2019a: Autocracies and Economic Sanctions: The Divergent Impact of Authoritarian Regime Type on Sanctions Success, in: Defence and Peace Economics 30/3, 253-268. DOI: 10.1080/10242694.2017.1368258

Ders., 2019b: When Do Imposed Economic Sanctions Work? A Critical Review of the Sanctions Effectiveness Literature; in: Defence and Peace Economics 30/6, 635-647. DOI: 10.1080/10242694.2019.1625250

Smeets, Maarten, 2018: Can Economic Sanctions Be Effective? Staff Working Paper ERSD-2018-03, in: www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201803_e.pdf [15] (18.11.2020).

Gruppe der 77/China, 2004: Communication from the Group of 77 and China regarding the application of coercive economic measures and unilateral sanctions against developing countries, in: digitallibrary.un.org/record/527687?ln=zh_CN [16] (14.12.2020).

Wall, Christopher, 1998: Human Rights and Economic Sanctions: the New Imperialism, in: Fordham International Law Journal 22/2, 577-611.

Weisbrot, Mark/Sachs, Jeffrrey, 2019: Economic Sanctions as Collective Punishment: The Case of Venezuela, in: cepr.net/images/stories/reports/venezuela-sanctions-2019-04.pdf [17] (17.11.2020).

Zeit Online/AFP/dpa/s, 2020r: EU bereitet Sanktionen gegen Lukaschenkos Helfer vor (19.11.2020), in: www.zeit.de/politik/ausland/2020-11/belarus-alexander-lukaschenko-eu-sanktionen-unternehmen-unterstuetzer?utm_referrer=https Prozent3A Prozent2F Prozent2Fwww.google.com [18] Prozent2F (14.12.2020).

Anmerkung

[1] [19] Mit unilateralen Sanktionen sind im UN-Kontext nicht nur einzelstaatlich verhängte Sanktionen gemeint, sondern generell einseitig verhängte Sanktionen, die kein UN-Mandat haben, z.B. auch solche von der EU. Dies geht zum Beispiel aus diesem Folgebericht hervor: digitallibrary.un.org/record/801864 [20].