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Risse in der Festung. Wie solidarische Städte in der Praxis funktionieren

Von Wenke Christoph und Stefanie Kron

Erschienen in ↪ Heft 01/2019,Europa links

In Europa wachsen die Bewegungen der Städte des Willkommens, der Zuflucht und Solidarität. Zivilgesellschaftliche Gruppen und städtische Politiker*innen widersetzen sich so den wachsenden Restriktionen europäischer und nationaler Grenz- und Migrationspolitiken. Zugleich entwickeln sie konkrete lokale Politiken zum Schutz oder zur sozialen Teilhabe von Menschen mit prekärem Aufenthaltsstatus und bilden diskursive Gegenpole zum europaweiten Aufstieg rechter Parteien, welche die Abschottung der Grenzen sowie die Kriminalisierung von Migrant*innen vorantreiben.

Bereits seit den 1980er Jahren, als Hunderttausende Flüchtlinge aus den zentralamerikanischen Bürgerkriegsländern Schutz vor Verfolgung in den USA und in Kanada suchten, existiert in Nordamerika das Konzept der »Sanctuary City« (Stadt der Zuflucht). Als erste Stadt verabschiedete San Francisco im Jahr 1989 eine Verordnung, die den städtischen Behörden und Polizist*innen die Kooperation mit den Bundesbehörden bei der Identifikation, Verfolgung, Inhaftierung und Abschiebung von Migrant*innen ohne legalen Aufenthaltsstatus untersagt. Bis heute haben sich mehr als 500 US-amerikanische und kanadische Städte und Gemeinden sowie sogar einige Bundesstaaten der »Sanctuary«-Bewegung angeschlossen.

Nach der Flüchtlingstragödie von Lampedusa im Oktober 2013, bei der mehr als 400 Menschen in Sichtweite der sizilianischen Insel ertranken, war der Bürgermeister der sizilianischen Hauptstadt Palermo, Leoluca Orlando, einer der ersten in Europa, der seine Stadt zu einer Stadt des Willkommens sowie alle dort ankommenden Geflüchteten zu »Palermitanern« erklärte. Im Jahr 2015 veröffentlichte er die »Charta von Palermo«[ref]Internationale Freizügigkeit von Menschen. Charta von Palermo 2015, www.linksfraktion-hamburg.de/wp-content/uploads/2015/12/PDF-CARTA-DI-PALERMO-GER.pdf [1] [/ref], in der gefordert wird, die Aufenthaltsgenehmigung abzuschaffen, die Rechte der Staatsbürgerschaft ausschließlich mit dem Wohnort zu verbinden und jedem Menschen das Recht auf die freie Wahl des Wohnortes zu gewährleisten.

Genau genommen war die erste Stadt des Willkommens in Europa aber ein Dorf: Am 1. Juli 1998 legte vor Riace, einem kleinen Ort mit rund 2.000 Einwohner*innen an der kalabrischen Küste in Süditalien, ein Boot mit 300 Geflüchteten aus den kurdischen Gebieten an (vgl. LuXemburg 3–4/2013). Bürgermeister Domenico Lucano nahm die Flüchtlinge in seinem Dorf auf, das bis dahin drohte, sich aufgrund von Abwanderung in einen Geisterort zu verwandeln. Er beschloss, einen Ort zu schaffen, an dem Flüchtlinge und Einheimische gemeinsam arbeiten und leben. Anfang Oktober 2018 nahmen die italienischen Behörden Lucano allerdings fest und stellten ihn unter Hausarrest. Ähnlich wie den Crews der zivilen Rettungsschiffe wirft die Justiz ihm unter anderem »Begünstigung illegaler Migration« vor.

Solidarische Kommunen sind also nicht allein ein Phänomen der Großstädte. Das Beispiel Riace zeigt sogar das Potenzial solidarischer Kommunen für ländliche Räume: Orte, die von Abwanderung geprägt sind, können wiederbelebt und öffentliche Infrastrukturen erhalten werden. So existieren auch in Deutschland und den USA Kleinstädte, Gemeinden und Landkreise, die sich zu Kommunen der Solidarität oder Zuflucht erklärt haben.[ref]Vgl. www.uni-weimar.de/de/architektur-und-urbanistik/professuren/stadtforschung/projekte/aktuelle-projekte/willkommensstaedte/ [2] [/ref] Dennoch ist die solidarische Kommune bislang ein vorwiegend urbanes Phänomen. In Großstädten verdichten sich soziale Kämpfe und Konflikte, etwa im Feld der Migration, und es existieren vielfältige migrantische und andere zivilgesellschaftliche Organisationen. Politiker*innen, Verwaltungen und zivilgesellschaftliche Gruppen in Städten verfügen zudem oft über jahrzehntelange Erfahrungen beim Zusammenleben von Eingesessenen und Eingewanderten.

Unabhängig von ihrer Größe ist aber hervorzuheben, dass es insbesondere Kommunen sind, die sich angesichts des europaweiten Rechtsrucks und der Verschärfung repressiver Grenz- und Migrationspolitiken zu sichtbaren Orten des Widerstands und des Willkommens entwickeln. Kommunen sind im Grenzregime zentrale Instanzen bei der Zuweisung von Rechten, etwa was die Interpretation und Umsetzung von aufenthaltsrechtlichen Regelungen und sozialpolitischen Zugängen angeht (vgl. Hess 2018). So haben Idee und Praktiken der solidarischen Stadt seit der Krise der europäischen Flüchtlingspolitik im Jahr 2015 in ganz Europa eine beachtliche Dynamik erfahren.

Netzwerke solidarischer Städte

Viele europäische Metropolen sind dem 2016 gegründeten Städtenetzwerk Solidarity Cities beigetreten. Der Zusammenschluss im Rahmen des Eurocities-Netzwerks ist eine Initiative von Bürgermeister*innen für die Aufnahme und Integration von Geflüchteten. Solidarity Cities drängt auf eine effizient koordinierte Steuerung dessen, was im Gründungsdokument Flüchtlingskrise genannt wird. Von der EU-Kommission fordert das Netzwerk mehr finanzielle Unterstützung für die soziale Infrastruktur jener Städte in Europa, in denen de facto die meisten Geflüchteten ankommen oder bereits leben.[ref]Vgl. solidaritycities.eu/ [3] [/ref]

Im Jahr 2017 riefen auch Aktivist*innen im deutschsprachigen Raum zu einem Bündnis solidarischer Städte auf. Soziale Bewegungen und Wissenschaftler*innen in Städten wie Berlin, Bern, Köln und Zürich sowie in zahlreichen kleineren Städten gründeten das alternative Städtenetzwerk mit dem fast identischen Namen Solidarity City.[ref]Vgl. solidarity-city.eu/de/ [4] [/ref] Aus Protest gegen die Blockade italienischer Häfen und eine Kriminalisierung der zivilen Seenotrettung im Mittelmeer riefen Aktive aus dem Umfeld der internationalen Seenotrettungs-Bewegung im Sommer 2018 die Kampagne Seebrücke ins Leben und forderten die Regierungen deutscher Städte auf, sich zu »sicheren Häfen« für Geflüchtete zu erklären.[ref]Vgl. seebruecke.org/startseite/sichere-haefen-in-deutschland/ [5] [/ref] Inzwischen gehören in Deutschland rund 40 Städte und Gemeinden einem oder mehreren der genannten Netzwerke solidarischer Städte an. Eine ähnliche Kampagne mit dem Namen Safe Harbours wurde in italienischen und spanischen Städten lanciert und zielt auch auf eine internationale Vernetzung der beteiligten Städte und Organisationen.[ref]Vgl. alarmphone.org/en/2018/06/17/call-for-safe-and-open-harbours/ [6] [/ref]

In Italien stößt das Ende 2018 verabschiedete neue Einwanderungs- und Sicherheitsgesetz auf den entschiedenen Widerstand zahlreicher Kommunal- und Regionalpolitiker*innen. Nicht nur die Stadtoberen von Neapel, Palermo, Mailand und Florenz lehnen das neue Gesetz mit aller Entschiedenheit ab, sondern auch die Präsidenten der Regionen Toskana, Kalabrien und Piemont.

Der politische Raum der Stadt ist also zu einem Kampf- und Experimentierfeld rund um die Zukunft europäischer Flüchtlings-, Migrations- und Grenzregime geworden, aber auch für eine grundlegende Demokratisierung städtischer Gesellschaften. Eine Besonderheit dieser Bewegung ist, dass sie aus Praktiken der Solidarität und Kämpfen der Migration entstanden ist, deren Forderungen nach Schutz und Rechten für Menschen mit prekärem Aufenthaltsstatus nun auch in wachsendem Maße von der institutionellen Politik aufgegriffen wird.

Neue Perspektiven auf den urbanen Raum

Auch Wissenschaftler*innen haben in den vergangenen vier Jahren begonnen, ihre Aufmerksamkeit auf das politische, ökonomische und soziale Potenzial von Städten der Zuflucht, des Willkommens und der Solidarität zu richten. Rechtswissenschaftler*innen beschäftigen sich vor allem mit den juristischen Spielräumen und Grenzen von Kommunen bei der Aufnahme, beim Schutz und bei der Inklusion von Flüchtlingen und Migrant*innen (vgl. Heuser 2017). Sozialwissenschaftler*innen thematisieren die solidarische Stadt insbesondere im Kontext von Debatten um globale Bewegungsfreiheit und »Urban Citizenship« – Stadtbürgerschaft. Der Begriff citizenship ist hier deutlich weiter gefasst als der deutschsprachige Begriff der (Staats-)Bürgerschaft, weil er soziale, politische und ökonomische Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zusammendenkt (Marshall 1950). In diesem Kontext wird von städtischen oder regionalen Formen von citizenship gesprochen, wenn Politiken eingeführt werden, die soziale Teilhabe nicht nur für Staatsbürger*innen gewährleisten oder ausdehnen, sondern für alle Menschen, die in einer Stadt leben. Zudem wird auf die politischen und sozialen Kämpfe fokussiert, durch die Rechte erstritten werden (vgl. García 2006).

In strategischen Debatten zu den Handlungsperspektiven linker Politik existieren mindestens drei Perspektiven auf dieses Politikfeld: erstens ein internationalistischer Blickwinkel, der die Stadt als konkreten Ort der Umsetzung globaler sozialer Rechte und des Rechts auf globale Bewegungsfreiheit wahrnimmt (vgl. Kron/Lebuhn 2018).[ref]Vgl. hierzu auch die Themenseite der Rosa-Luxemburg-Stiftung »Migration und Metropolen«: www.rosalux.de/dossiers/migration/migration-und-metropolen/ [7] [/ref] Zweitens ist die stadtpolitische Perspektive zu nennen, die aus Sicht urbaner Bewegungen und linker Politik die Möglichkeiten und Herausforderungen stadtpolitischen Handelns auslotet. Zu dieser Perspektive zählen auch die Diskussionen um den neuen Munizipalismus und die »Rebel Cities« (vgl. etwa Zelik u.a. 2016; Harvey 2016). Eine dritte Perspektive auf solidarische Städte bilden die Konzeptionen einer verbindenden Klassenpolitik, die die Diversität der Arbeiterklasse als Ausgangspunkt linker Organisierung betrachten (vgl. Candeias 2017).

Diese Debatten in Politik und Zivilgesellschaft gehen einher mit einem wachsenden Interesse an Erfahrungen und Ideen aus anderen »Städten der Solidarität«. Allerdings sind die administrativen und politischen Voraussetzungen wie auch die jeweils involvierten Akteure, Schwerpunktsetzungen und Handlungsansätze verschieden. Die Unterschiede beginnen bei der Zusammensetzung migrantischer Communities und Flüchtlingsgruppen in den einzelnen Städten. Sie gehen weiter bei Fragen der behördlichen Zuständigkeit und den aufenthalts- und sozialrechtlichen Bedingungen. Schon innerhalb Deutschlands ist vieles unterschiedlich geregelt, noch größere Differenzen bestehen im europäischen Vergleich. Studien, die diese Unterschiede (und Gemeinsamkeiten) in international vergleichender Perspektive betrachten, existieren bislang noch nicht.

Solidarische Städte in Europa und Kanada

Diese Lücke zu füllen und damit einen Beitrag zu den aktuellen Organisierungsprozessen und Debatten um die solidarische Stadt zu leisten, ist Ziel des Rechercheprojekts »Solidarische Städte in Europa« der Rosa-Luxemburg-Stiftung. Im Mittelpunkt stehen darin die europäischen Städte Berlin, Barcelona, Neapel und Zürich sowie die kanadische Stadt Toronto, die in der Auseinandersetzung um Städte und Kommunen der Zuflucht und der Solidarität eine herausgehobene Stellung einnimmt.[ref]Alle Beispiele und Zitate stammen aus der Publikation der Rosa-Luxemburg-Stiftung »Solidarische Städte in Europa« (2019) [/ref]

Baustelle Berlin

Berlin hat seit 2015 über 100.000 dokumentierte Geflüchtete aufgenommen und ist Wohnort von geschätzt mehreren Zehntausend Illegalisierten. Sowohl der seit 2016 regierende rot-grün-rote Senat als auch zivilgesellschaftliche Initiativen wie etwa das Netzwerk Solidarity City Berlin haben seither – teilweise gemeinsam – Initiativen zur Verbesserung des Zugangs von Migrant*innen zu sozialen Leistungen entwickelt, insbesondere in den Bereichen Gesundheit und Bildung. Vor allem das Modell des anonymen Krankenscheins sowie die Einrichtung einer Clearingstelle, mit deren Unterstützung Menschen ohne Krankenversicherung ärztliche Behandlung und ihre Kostenübernahme beantragen können, bietet eine »interessante Blaupause« für weitere Projekte, da zunächst eine Art Parallelstruktur aufgebaut wurde, anstatt in »Konfrontation mit Bundesgesetzen zu gehen«.

Creative City Zürich

In Zürich hingegen liegt der Fokus auf Politiken zum Schutz von illegalisierten Menschen (Sans Papiers), die in der Stadt leben. Eine breite Koalition aus sozialen Bewegungen, NGOs und kommunalen Politiker*innen erwirkte im Oktober 2018 einen Beschluss der Stadtregierung, eine sogenannte City Card einzuführen, mithilfe derer vor allem die zehntausenden Sans Papiers Zürichs mehr Aufenthaltssicherheit und einen verbesserten Zugang zu sozialen Dienstleistungen erhalten sollen. Viele der an diesem Prozess beteiligten kulturpolitischen und antirassistischen Initiativen sahen die City Card zunächst als eine konkrete Maßnahme einer breiter gefassten Kampagne für »Urban Citizenship« in Zürich. Mit der wachsenden Beteiligung institutioneller politischer Akteure begannen jedoch technische und juristische Diskussionen bezüglich der Umsetzung des städtischen Ausweises zu dominieren. Das Beispiel Zürich wirft also die Frage auf, ob und inwieweit Konzepte (stadt-)gesellschaftlicher Transformation in den Institutionalisierungsprozessen solidarischer Praktiken und Instrumente erhalten bleiben oder verdrängt werden.

Zufluchtsstadt Barcelona

In der katalonischen Hauptstadt Barcelona werden Ansätze solidarischer Stadtpolitik seit 2015 insbesondere von Akteuren der munizipalistischen Plattform Barcelona en Comú verfolgt. Zwar erklärte sich die Stadt bereits 2015 zur »Ciutat Refugi« und konnte sich gegenüber der Zentralregierung und der europäischen Politik als Pol der Solidarität und des Willkommens etablieren. Allerdings sind die Möglichkeiten, im städtischen Kontext rechtliche und soziale Verbesserungen für migrantische Bewohner*innen zu erreichen, begrenzt. Zugleich sieht sich die Stadtregierung in den Auseinandersetzungen um migrantische Straßenhändler*innen in einer schwierigen Position: Im öffentlichen Diskurs wird deren Kontrolle und Kriminalisierung gefordert, gleichzeitig kämpfen Straßenhändler*innen um Anerkennung und Unterstützung ihrer Überlebensstrategien. Am Beispiel Barcelona zeigen sich also die Chancen und Grenzen von Versuchen, den Handlungsspielraum städtischer Solidaritätspraktiken und Teilhabepolitiken zu nutzen und auszubauen.

Mutualismus in Neapel

Neapel wiederum besteht im Grunde aus zwei verschiedenen Städten der Solidarität. Einerseits haben die wiederholten diskursiven Interventionen der Stadtregierung unter Bürgermeister Luigi de Magistris für eine humane Migrationspolitik eine beachtliche – auch internationale – Wirkung erzeugt. In den Auseinandersetzungen mit der rechtspopulistischen italienischen Regierung sind es vor allem die Bürgermeister, die sichtbaren Widerstand leisten und dafür auch Unterstützung in der Bevölkerung mobilisieren. Daneben stehen andererseits – und quasi unverbunden – die solidarischen Praktiken sozialer Bewegungen etwa bei der Rechtsberatung und Gesundheitsversorgung von Migrant*innen. Deren Basisarbeit hat sich im Kontext von Solidaritätsstrukturen entwickelt, die als Reaktion auf die tief greifende Krise in Italien entstanden sind. Die Träger*innen der basisorientierten Stadtprojekte betrachten die Politisierung dieser Praktiken der Solidarität mit Migrant*innen als Teil einer verbindenden Klassenpolitik und bewerten die diskursiven Interventionen von de Magistris kritisch.

Ohne Angst in Toronto?

Toronto, von dessen rund drei Millionen Einwohner*innen die Hälfte nicht in Kanada geboren wurde, war 2013 die erste kanadische Stadt, deren Regierung eine Sanctuary City-Politik beschloss. Toronto gilt zudem als Vorbild für das deutschsprachige Solidarity City-Netzwerk. Der Sanctuary City-Status Torontos wurde von einem breiten Bündnis aus zivilgesellschaftlichen Organisationen im Rahmen der »Access without Fear«-Kampagne gegen Abschiebungen, für Aufenthaltssicherheit und einen angstfreien Zugang zu Justiz und sozialen Dienstleistungen für Menschen mit prekärem Aufenthaltsstatus erkämpft. Toronto zeigt allerdings auch, dass eine Sanctuary City ein ausreichendes Budget, öffentliche Aufklärungskampagnen und Weiterbildungsmaßnahmen für Beamte und Angestellte öffentlicher Institutionen benötigt, wenn mehr Schutz und Sicherheit für Migrant*innen mit prekärem Status nicht nur ein Lippenbekenntnis bleiben sollen.

Diskursive Interventionen und solidarische Praktiken

In den untersuchten Städten können zwei Ebenen des politischen Handelns unterschieden werden: erstens sogenannte diskursive Interventionen von Politiker*innen und Bewegungen. Ein Beispiel dafür sind die öffentlichen Stellungnahmen italienischer Bürgermeister gegen die restriktive und rassistische Migrationspolitik von Innenminister Matteo Salvini. Die Initiative deutscher Städte, die sich selbst zu »sicheren Häfen« erklärt und zur direkten Aufnahme von aus Seenot geretteten Flüchtlingen bereit erklärt haben, gehören ebenfalls in diese Kategorie. Denn das Bundesinnenministerium müsste einer direkten Aufnahme von Geflüchteten durch die Bundesländer und Kommunen zustimmen, was bislang verweigert wird.

Die zweite Ebene umfasst die konkreten Kämpfe, Aushandlungen und Maßnahmen in den Kommunen – etwa für Abschiebeschutz und Aufenthaltssicherheit von Asylbewerber*innen und Menschen mit prekärem Aufenthaltsstatus sowie für die Schaffung und Verbesserung ihres Zugangs zu sozialen Dienstleistungen, Rechten und Ressourcen. Mancherorts sind damit zudem Forderungen einer umfassenden Demokratisierung des städtischen Lebens im Sinne eines Rechts auf »Stadt für alle« verbunden. Dies umfasst sowohl Anstrengungen städtischer Verwaltungen und Behörden als auch sozialer Bewegungen, migrantischer Organisationen, NGOs und weiterer zivilgesellschaftlicher Akteure.

Inzwischen haben Akteure beider Ebenen begonnen, in vielerlei Hinsicht miteinander zu agieren. Die Appelle zur Institutionalisierung solidarischer Praktiken von zivilgesellschaftlichen Initiativen fordern die Kommunalpolitik und Behörden heraus. Die diskursiven Interventionen von Politiker*innen, die ihre Kommunen zu sicheren Häfen oder solidarischen Städten erklären, bieten den zivilgesellschaftlichen Akteuren zugleich eine Referenz für das Einfordern von konkreten solidarischen Maßnahmen in der Kommune.

Zudem weist die solidarische Stadt Potenziale für die Verzahnung von stadt- und migrationspolitischen Kämpfen auf: Munizipalistische Projekte, bei denen kommunale Regierungen und soziale Bewegungen versuchen, Politik gemeinsam zu demokratisieren und Institutionen (wieder) gemeinwohlorientiert auszurichten, sind Ansatzpunkte auch für migrantische Akteure und Kämpfe. Die »Stadt für alle« aus der Perspektive der Migration und der Marginalisierten zu entwickeln, bietet daher auch Handlungsansätze für eine neue Stadtpolitik der umfassenden Teilhabe, die zugleich die aufenthaltsrechtlichen Grenzziehungen unterläuft.

In das entstehende diskursive Paradigma der solidarischen Stadt lassen sich zudem bereits existierende Praktiken und Bewegungen der Solidarität und der Unterstützung von und für Migrant*innen einordnen und mit ihm neu rahmen. So beinhaltet die solidarische Stadt das Potenzial für neue verbindende Politiken etwa zwischen linken stadt- und migrationspolitischen Bewegungen.

Der vorliegende Beitrag basiert auf der Einleitung zur Broschüre »Solidarische Städte in Europa« (2019), die Wenke Christoph und Stefanie Kron herausgegeben haben.

Literatur