| Ohnmächtige OSZE

Terrain für eine andere Außenpolitik

Die gegenwärtige Krisensituation in der Ukraine und die verhärteten Fronten zwischen Russland und dem Westen haben die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) wieder ins Blickfeld der internationalen Politik gerückt. 40 Jahre nach Unterzeichnung der Helsinki-Schlussakte ist sie nach wie vor das einzige inklusive Forum für Sicherheits- und Abrüstungsverhandlungen zwischen Ost und West, wenn man von dem häufig blockierten NATO-Russland-Rat absieht. Nach Ende des Kalten Krieges leistete die OSZE insbesondere durch die Beförderung der konventionellen Rüstungskontrolle einen bedeutenden Beitrag zur europäischen Sicherheit. Doch die Organisation wurde in den letzten Jahrzehnten zunehmend von der NATO und EU in den Hintergrund gedrängt. Das Schlüsselvertragswerk zur Rüstungskontrolle in Europa, der Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag),¹ ist mittlerweile außer Kraft. Die Ukraine-Krise hat verdeutlicht, dass das Wegfallen dieses Vertrages mit Blick auf die Transparenz militärischer Aktivitäten und die Berechenbarkeit der Streitkräfteentwicklung in der Konfliktregion ein nicht zu unterschätzendes Problem darstellt. Die noch verbleibenden Mechanismen der Sicherheits- und Vertrauensbildung sowie der militärischen Transparenz in Europa, das Wiener Dokument (WD) und der Vertrag über den Offenen Himmel (OH-Vertrag), bedürfen einer grundlegenden Modernisierung.

Ende des KSE-Vertrags – was folgt daraus?

Die diplomatischen Beziehungen zwischen Russland und dem Westen haben seit dem Beginn der Ukraine-Krise einen Tiefpunkt erreicht. Obwohl heute viel davon die Rede ist, dass die strategische Partnerschaft ausschließlich durch das Verhalten Russlands auf der Krim und in der Ostukraine erschüttert wurde, ist dies eine einseitige Sichtweise. Diese Krise kam nicht von ungefähr, sondern ist die Folge eines sich sukzessiv verschlechternden Verhältnisses zwischen Ost und West, das anhand der Entwicklung von Sicherheits- und Rüstungskontrollvereinbarungen sehr gut nachgezeichnet werden kann. Während es in den 1990er Jahren im Rahmen der OSZE und des KSE-Vertrags einen funktionierenden Sicherheitsdialog und strategische Zurückhaltung auf beiden Seiten gab, wurde der Konsens in Rüstungskontrollfragen mit der Zeit immer brüchiger. Hinzu kam, dass die Gefahr großangelegter Kriege und direkter zwischenstaatlicher Aggression in Europa nicht mehr als real angesehen wurde. Es folgte eine Reihe unilateraler Schritte der NATO beziehungsweise der USA sowie der EU, die von Russland als Einschränkung seiner eigenen Sicherheit wahrgenommen wurden: NATO-Osterweiterung bis vor die Grenzen Russlands, Stationierung von US-Kampftruppen in Rumänien und Bulgarien, Raketenabwehrschirm in Europa sowie wiederholte NATO-Beitrittsangebote an die Ukraine und Georgien sowie kürzlich der Abschluss von EU-Assoziierungsabkommen mit diesen beiden Ländern. Proteste vonseiten der russischen Regierung blieben ungehört und zeigen die fundamentale Fehleinschätzung russischer Sicherheitsinteressen.

Eine gemeinsame europäische Sicherheitsarchitektur stand lange Zeit für Russland ganz oben auf der Agenda. Vorschläge in diese Richtung wurden insbesondere von den neuen NATO-Staaten abgelehnt und schließ- lich auch von den USA sowie den westeuropäischen Staaten als zweitrangig erachtet. Verhandlungen über Fragen der Sicherheitsund Verteidigungspolitik verlagerten sich nach 2002 von der OSZE zunehmend in den NATO-Russland-Rat. Russland wartete jedoch lange Zeit vergeblich auf eine Aufwertung des Rates zu einem beschlussfähigen Organ. Nachdem die NATO im August 2008 infolge der Georgien-Krise die Arbeit des Rates aussetzte und dies auch in der derzeitigen Ukraine-Krise androhte, erwartet Russland nichts mehr von dieser Form der Zusammenarbeit. Seit 15 Jahren sind die Fronten nun verhärtet zwischen den teilnehmenden Staaten des KSE-Regimes. Die Relevanz des Vertragswerks, das einst als Eckstein der europäischen Sicherheitsarchitektur galt, sowie die politische Bedeutung des Themenkomplexes konventionelle Rüstungskontrolle haben rapide abgenommen. Vor dem Hintergrund des Ukraine-Konflikts dürfte den verbleibenden Mechanismen der europäischen Rüstungskontrolle trotz ihres bisherigen Versagens nun mehr Beachtung geschenkt werden.

Verbleibende Mechanismen – Wiener Dokument und Vertrag über den Offenen Himmel

Das Wiener Dokument von 1990, das für alle 57 OSZE-Mitgliedsstaaten gilt, rückte während des Ukraine-Konflikts erstmals wieder in das Bewusstsein der beteiligten Akteure. Die OSZE-Mitgliedsstaaten verpflichten sich in diesem Rahmen, einmal pro Jahr ausführliche Informationen über ihre Streitkräfte und Hauptwaffensysteme, ihren Militärhaushalt, ihre Verteidigungs- und Streitkräfteplanung sowie anstehende Manöver auszutauschen. Wenn ungewöhnliche militärische Aktivitäten auf dem Gebiet eines Mitgliedstaates Besorgnis erregen, können Erklärungen gefordert und Konsultationen des Forums für Sicherheitskooperation und des Ständigen Rates der OSZE in Wien einberufen werden. Dies ist seit dem 28. Februar 2014 auf Antrag der Ukraine, der USA, Kanadas und Russlands mehrfach geschehen (vgl. Richter 2014).

In der Baku-Erklärung der Jahrestagung der Parlamentarischen Versammlung der OSZE 2014 wird die Wichtigkeit des Wiener Dokuments (WD) nicht mehr nur floskelhaft aufgeführt, sondern wiederholt unterstrichen. Des Weiteren wird an die Notwendigkeit erinnert, bei dessen Aktualisierung die mehr als 20 WD-Plus-Vorschläge (fortlaufende Beschlüsse des Forums für Sicherheitskooperation zur Aktualisierung und Weiterentwicklung des WD) zu berücksichtigen. Russland tauscht im Rahmen des Wiener Dokuments weiterhin Informationen aus und erlaubt Inspektionen beziehungsweise führt selbst solche durch. Das Gleiche gilt für die Durchführung von Kontrollflügen im Rahmen des Vertrages über den Offenen Himmel. Der Vertrag von 2002 ergänzt und erweitert die Vor-Ort-Inspektionen des Wiener Dokuments und des KSE-Vertrags, indem er Beobachtungsflüge mit zertifizierten Flugzeugen und Beobachtungssensoren in den 34 Mitgliedsstaaten vorsieht.

Doch beide Regime bedürfen einer Erneuerung und Anpassung. Um das Wiener Dokument² krisenfester zu machen, schlagen Experten eine Reihe von Maßnahmen vor. Zum einen sollten die Schwellenwerte zur Beobachtung ungewöhnlicher militärischer Aktivitäten gesenkt werden und die Quoten für Gebietsinspektionen (abhängig von der Größe des zu inspizierenden Landes und des Umfangs seiner Streitkräfte) und die Zahl der Inspektoren (bislang nur drei bis vier Inspektoren) erhöht sowie die Inspektionszeiten (bislang 12 bis 48 Stunden) verlängert werden. Zum anderen sollten die Informationspflichten und Verifikationsrechte auch schnelle Reaktionsverbände, Spezialkräfte, Führungs- und Logistiktruppen sowie Truppen für innere Sicherheit, Milizen und paramilitärische Verbände einschließen. Gerade während der Ukraine-Krise wirkten Unklarheiten über Anzahl und Absichten von diversen Spezial- und Milizverbänden (Regierungsgegner in der Ostukraine und russische Militärhilfe) sowie paramilitärischen Einheiten und der Nationalgarde (der ukrainischen Regierung zugeordnet) konfliktverschärfend (vgl. ebd.).

Aufrüstung statt Abrüstung

Derzeit wird jegliche Form von Abrüstungsbemühungen jedoch vor allem dadurch zunichte gemacht, dass auf allen Seiten wieder aufgerüstet wird. Russland führt seit 2008 eine umfassende Militärreform durch mit dem Ziel, ein Großteil der Waffensysteme bis 2020 zu modernisieren und etwa 60 Prozent der Militärausgaben in Beschaffungsmaßnahmen zu investieren. Der jüngste NATO-Gipfel in Wales hat vor dem Hintergrund der angespannten Sicherheitslage noch einmal alle Mitgliedsländer angehalten, die Rüstungsetats auf mindestens zwei Prozent des Bruttoinlandprodukts aufzustocken und mindestens 20 Prozent des Verteidigungsbudgets für die Erneuerung von Waffensystemen bereitzustellen.

Eskalation statt Deeskalation

Die völkerrechtswidrige Annexion der Krim sowie die Unterstützung militärischer Aktivitäten der Separatisten in der Ostukraine durch Russland haben zur Eskalation der Lage beigetragen. Die NATO wiederum reagierte mit sogenannten Rückversicherungsmaß- nahmen. Sie betont zwar immer wieder den defensiven Charakter dieser Maßnahmen, doch die zahlreichen militärischen Übungen und Manöver in der östlichen Flankenregion wirken keineswegs deeskalierend. Dazu gehören Luftraumpatrouillen (air policing) im Baltikum,³ AWACS-Überwachungsflüge in Mittel- und Osteuropa sowie der Einsatz von Marineverbänden in der Ostsee und im östlichen Mittelmeer, die mittlerweile intensiviert worden sind.

Darüber hinaus wurde in Wales beschlossen, die Reaktionsfähigkeit der schnellen Eingreifkräfte der NATO zu steigern. Die sogenannte Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) mit Boden-, Luft- und Marineeinheiten sowie Spezialkräften wird eigens dafür aufgestellt, um innerhalb weniger Tage an der Peripherie der Allianz einsatzfähig zu sein. Diesem Ziel dient auch die personelle Aufstockung des Hauptquartiers des multinationalen Korps Nordost in Stettin sowie die Erhöhung seiner Einsatzbereitschaft. Russland wiederum provoziert mit Manövern seiner Kampfjets im internationalen Luftraum über Europa, was die NATO wiederholt in Alarmbereitschaft versetzt hat. Die Bundesregierung geht bislang davon aus, dass auf die permanente Stationierung substanzieller Kampftruppen im östlichen Bündnisgebiet im Einklang mit den Selbstbeschränkungen der NATO-Russland-Grundakte verzichtet werden kann.⁴ Doch die schnelle Verlegung militärischer Großverbände, die durch entsprechende Übungen und Notfallpläne im Bedarfsfall mittlerweile möglich ist, dient der gleichen strategischen Ausrichtung.

Helsinki+40-Prozess – ein Neuanfang?

Im Hinblick auf den sogenannten Helsinki+40-Prozess (2015) wird innerhalb der OSZE an einer Neuausrichtung der Organisation gearbeitet. 2015 gilt als Chance, den künftigen Kurs abzustecken. Als Folge der Ukraine-Krise stehen militärische Transparenz und eine Wiederbelebung sowie eine Modernisierung der konventionellen Rüstungskontrolle an erster Stelle. Überlegt wird, dass vor allem Institutionen innerhalb der OSZE, wie das Forum für Sicherheitskooperation, sowie Rüstungskontrollmechanismen vor Ort zu einem verbesserten Krisenmanagement beitragen könnten. Die Inklusivität der OSZE, die konsensbasierten Entscheidungsmechanismen sowie das fortbestehende Bekenntnis zum Konzept der »umfassenden, kooperativen, gleichberechtigten und unteilbaren Sicherheit« gelten immer noch als ihre wesentlichen Stärken. Dass jedoch die OSZE nun die erneut in sie gesetzten Hoffnungen wird erfüllen können, ist unwahrscheinlich, nach den vielen im Sande verlaufenen Anläufen in der Vergangenheit. Zwar bekräftigen die maßgeblichen Vertragsstaaten in regelmäßigen Abständen, dass sie sich für einen Neuanfang in der gesamteuropäischen Rüstungskontrolle einsetzen, doch blieb es bisher bei Lippenbekenntnissen.

Rüstungskontrolle neu definieren

Der Begriff der Rüstungskontrolle muss heute weiter gefasst und verstanden werden. Es geht dabei nicht mehr nur darum, strategische Gleichgewichte herzustellen und so zwischenstaatlichen Konflikten vorzubeugen. Das Beispiel Ukraine zeigt, dass zusätzliche Mechanismen nötig sind zur Prävention innerstaatlicher Konflikte und Krisen. Neue sicherheitspolitische Rahmenbedingungen erfordern eine Ergänzung und Anpassung der vom KSE-Vertrag begrenzten Waffenkategorien. Hier seien insbesondere Kampfdrohnen sowie fortgeschrittene konventionelle Waffen (FKW) als neue relevante Waffenkategorien genannt. Darunter fallen neue operative Kapazitäten im Sinne der informationszentrierten Kriegsführung, wie etwa Marschflugkörper, weitreichende Präzisionswaffen, Systeme für die erweiterte Luftabwehr, aber auch gelenkte Mörser- und Artilleriegranaten oder Lenkraketen zur Panzer- und Luftabwehr, die von kleinen Gruppen autonom eingesetzt werden können. In Russland wird befürchtet, dass weitreichende Präzisionswaffen in Kombination mit der Raketenabwehr schließlich auch die nukleare Abschreckung infrage stellen könnten (vgl. CSS Analysen zur Sicherheitspolitik 146 [2013]).

Zudem zeichnen sich Streitkräfte heute nicht mehr nur durch die Quantität ihrer Truppen und Waffensysteme aus, sondern auch durch qualitative Aspekte, wie zum Beispiel bestimmte militärische Fähigkeiten. Dabei ist auch relevant, inwieweit Streitkräfte in der Lage sind, schnell Truppen zu verlegen und zu stationieren und konventionelle Schlagkraft zu konzentrieren. Diese Fähigkeiten, wie sie die NATO für die Verteidigung östlicher Bündnispartner vorhält, sowie der strategische Lufttransport repräsentieren Fähigkeiten, die ebenfalls in Verifikationsprozesse einbezogen werden müssten (vgl. Schmidt 2014). Zur Erfassung der qualitativen Aspekte müssten darüber hinaus Beobachtungen von militärischen Trainings und Übungen durchgeführt werden. Angesichts der reduzierten Anzahl von Dienstposten im Zentrum für Verifikationsaufgaben der Bundeswehr⁵ ist es fraglich, ob die Bundesrepublik diesen Aufgaben gerecht werden könnte oder ob Verifikation und vertrauensbildende Maßnahmen nicht eher nachrangige Ziele der Regierungspolitik sind.

Neben einem größeren Spektrum an zu kontrollierenden Rüstungs- und Waffenkategorien müssten auch weitere Akteure angesprochen werden. Die Erfahrung hat gezeigt, dass Rüstungskontrolle heute nicht mehr allein von Regierungen verhandelt wird, sondern auch Akteure der Zivilgesellschaft (NGOs, Thinktanks, Wissenschaft) mit einbezogen werden müssen. Welche Rolle die OSZE künftig in Rüstungskontrollfragen einnehmen wird, ist derzeit unklar und hängt letztlich vom politischen Willen der Mitgliedsstaaten ab. Aus friedenspolitischer Sicht wäre es wünschenswert, die OSZE als nichtmilitärisches Verhandlungsforum und Alternative zur NATO verstärkt in Anspruch zu nehmen und zu stärken. Realpolitisch gesehen ist dies aber eher unwahrscheinlich. Die OSZE befindet sich (wieder einmal) in einem Prozess der Neuorientierung und bedarf neuer Weichenstellungen. Von der Vision einer Sicherheitsgemeinschaft »von Vancouver bis Wladiwostok« hat sie sich weit entfernt. Der Dissens in Rüstungskontrollfragen hat dazu in entscheidendem Maße beigetragen.

Literatur

Literatur CSS Analysen zur Sicherheitspolitik 146, 2013: Konventionelle Rüstungskontrolle in Europa, www.css.ethz.ch/publications/pdfs/CSS-Analysen-146-DE.pdf
Richter, Wolfgang, 2014: Rüstungskontrolle und militärische Transparenz im Ukraine-Konflikt, SWP-Aktuell 59/September 2014, Berlin
Schmidt, Hans-Joachim, 2014: Verifiable transparency, in: Security Community (OSCE Magazine) 1/2014, 10–11
Wiegold, Thomas, 2014: Deutsche Kampfjets im Baltikum: Bewaffnet an der russischen Grenze. augengeradeaus.net/2014/09/deutsche-kampfjets-im-baltikumbewaffnet-an-der-russischen-grenze

Anmerkungen

1 Der ursprüngliche KSE-Vertrag wurde 1990 von den beiden Staatenblöcken NATO und Warschauer Vertrag unterzeichnet und ratifiziert. Im Zuge der Auflösung des Warschauer Paktes und der NATO-Erweiterung wurde 1999 ein Anpassungsübereinkommen (A-KSE) unterzeichnet, das erstmals den Blockansatz aufhob. Es ist bis heute nicht in Kraft, da die NATO-Mitgliedstaaten eine Ratifizierung nach wie vor abhängig machen vom Abzug russischer Truppen aus den sogenannten Flankenregionen Moldawien und Georgien. Russland erkannte diese Bedingungen nicht als Teil des Vertrags an und reagierte auf die ausbleibende Ratifizierung vonseiten der NATO mit einer Suspendierung des KSE-Vertrags von 2007. Nachdem im Mai 2011 die Gespräche im Format »36« (30-KSE-Vertragsstaaten zuzüglich sechs NATO-Beitrittsstaaten) abgebrochen wurden und Ende 2011 die überwiegende Mehrheit der NATO-Staaten ihrerseits die Vertragsverpflichtungen gegenüber Russland ausgesetzt hatten, führte auch eine Überprüfungskonferenz zu keinem Ergebnis. Bis auf Weiteres wird aber der jährliche Informationsaustausch unter den Vertragsstaaten fortgeführt.
2 Am Wiener Dokument wurden lediglich einige formale Änderungen vorgenommen, die unter dem Titel »WD 11« vom OSZE-Ministerrat in Vilnius im Dezember 2011 verabschiedet wurden.
3 Seit September 2014 ist Deutschland mit bis zu sechs Eurofightern beteiligt, die zum Teil auch bewaffnet über dem Baltikum patrouillieren (vgl. Wiegold 2014).
4 Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.7.2014, BTDrs.-Nr. 18/2198.
5 Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke, 30.11.2011, BT-Drs.-Nr. 17/8034.