| Eine Union für grosse Banken
Banken sind profitorientiert wie andere Unternehmen auch. Besonders ist nur, dass sie als Kreditgeber und -nehmer Beziehungen mit Unternehmen aller Branchen haben. Vor allem Großbanken gelten als ›systemrelevant‹, da deren Zusammenbruch Kettenreaktionen im gesellschaftlichen Geldkreislauf auslösen kann. Neben dem normalen Unternehmensrecht existiert deshalb ein besonderes Bankenrecht. Die Behörden, die dieses durchsetzen sollen, sind unverzichtbarer Teil der Regulation kapitalistischer Wirtschaft. Sie sorgen nicht nur für die Reproduktion des Bankgeschäfts, sondern fördern indirekt gleichzeitig die Produktion neuer Finanzprodukte. Das Projekt der Bankenunion – also des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM), des einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) und der gemeinsamen Einlagensicherung bzw. des einheitlichen Bankenabwicklungsfonds (Single Bank Resolution Fund, SBRF) – wurde von der EU-Kommission im Jahr 2012 entwickelt, als die Krise in der Eurozone sich weiter zuspitzte. Die Pläne stießen jedoch auf Widerstand, auch innerhalb des Finanzkapitals der BRD. Die deutschen Sparkassen und Genossenschaftsbanken verwiesen auf ihre eigene Einlagensicherung und forderten deshalb, vom Aufbau eines EU-Einlagensicherungsfonds ausgenommen zu werden. Den deutschen Privatbanken ging es darum, genau dies zu verhindern, witterten sie doch darin eine Bevorteilung ihrer öffentlich-rechtlichen und genossenschaftlichen Konkurrenz. Letztlich stellte sich die Bundesregierung in dieser Auseinandersetzung auf die Seite der Sparkassen und Genossenschaftsbanken.
Die Bankenaufsicht der EU
Strittig war ferner, wer die europäische Bankenaufsicht übernehmen sollte. Naheliegend gewesen wäre, dazu die erst seit 2011 existierende Europäische Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA) auszubauen. Doch auf Vorschlag der Kommission und durch Beschluss von EU-Rat und -Parlament ging diese Aufgabe an die Europäische Zentralbank (EZB) (Verordnung Nr. 1024/2013 vom 15. Oktober 2013).
Ähnlich der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Bundesbank gibt es nun auch auf EU-Ebene zwei Staatsapparate, die für die Bankenaufsicht zuständig sind: die EBA und die EZB. Die Aufsichtstä- tigkeit der EZB unterliegt den von der EBA ausgearbeiteten und von der EU-Kommission erlassenen Regulierungs- und Durchführungsstandards sowie dem von der EBA ausgearbeiteten Aufsichtshandbuch. Allerdings kann die EZB im Hinblick auf die Gestaltung ihrer Aufgaben auch selbst Verordnungen erlassen und »erforderlichenfalls« zur Erstellung eines Entwurfs technischer Regulierungs- und Durchführungsstandards beitragen (Art. 4, Abs. 3 der Verordnung Nr. 1024/2013 des Rates). Kompetenzstreitigkeiten zwischen EBA und EZB scheinen damit vorgezeichnet. Problematisch ist, dass die Bankenaufsicht der EZB nur für die Länder der Eurozone gilt (plus freiwillige Teilnehmer). Der Finanzplatz London bleibt außen vor.
Anders als bei der BaFin sind die Zuständigkeiten für Banken, Versicherungen und Wertpapierfirmen bei der EU-Bankenaufsicht voneinander getrennt. Dies könnte ein Indiz für einen erfolgreichen Lobbyismus der Finanzkonzerne sein, denn: Eine zersplitterte Finanzaufsicht ist eine schwache Finanzaufsicht.
Die EZB entscheidet fortan über die Zulassung von Kreditinstituten in den am SSM teilnehmenden Mitgliedsländern sowie über den Entzug der Zulassung. Fusionen und Übernahmen im Bankensektor müssen ebenfalls von ihr genehmigt werden. Darüber hinaus hat die EZB eine Reihe von Aufsichtsaufgaben, die sich nur auf »bedeutende« Kreditinstitute beziehen. Dazu zählen: a) die drei »bedeutendsten« Banken oder Finanzgruppen eines jeden Mitgliedslandes, b) Banken, deren Aktiva 30 Mrd. Euro übersteigen, c) Banken, deren Aktiva fünf Mrd. Euro und zugleich 20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts des Mitgliedstaates übersteigen, in dem sie niedergelassen sind, d) Banken, die Finanzspritzen durch die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder den EU-Stabilitätsmechanismus (ESM) beziehen (werden).
In Einzelfällen kann die EZB auch die Aufsicht über weitere Banken an sich ziehen. Sie soll ferner bestimmte »makroprudenzielle Aufgaben« übernehmen, das heißt Regelungen erlassen, die nicht nur einzelne Banken eines Landes betreffen, sondern das ganze Bankensystem.
Die EZB kann verlangen, dass eine Bank zusätzliches Eigenkapital vorhält, ihre Risikomanagementverfahren ändert, Rückstellungen und Aktiva auf eine bestimmte Weise behandelt, Geschäftszweige veräußert, Geschäfte begrenzt, die variable Vergütung von Beschäftigten begrenzt, Nettogewinne zur Stärkung des Eigenkapitals einsetzt, Ausschüttungen an Anteilseigner einschränkt oder ganz unterlässt. Sie kann zusätzliche Informationen verlangen oder Leitungsmitglieder abberufen. Bei Rechtsverstößen kann die EZB Geldbußen gegen Kreditinstitute verhängen, und zwar bis zur zweifachen Höhe der durch die Rechtsverstöße erwirtschafteten Gewinne oder in Höhe von bis zu zehn Prozent des Gesamtumsatzes des Vorjahres.
Aus demokratischer Perspektive ist vor allem die »Unabhängigkeit« der EZB problematisch, die nicht nur für ihre Geldpolitik, sondern auch für ihre Bankenaufsicht gelten soll. Die EZB soll bezüglich ihrer Aufsichtsfunktion zwar dem EU-Rat und -Parlament gegenüber rechenschaftspflichtig sein, dies wird sich aber in einem jährlichen Bericht und in der Beantwortung parlamentarischer Anfragen erschöpfen. Ansonsten unterliegt sie keiner demokratischen Kontrolle. Das neoliberale Dogma der Unabhängigkeit dient vor allem dazu, die Zentralbanken von demokratischer Einflussnahme zu entkoppeln. Die Unabhängigkeit der Zentralbanken trägt letztlich dazu bei, dass diese Staatsapparate für die Interessen der subalternen Klassen undurchlässig sind.
Beteiligung der Banken an den Insolvenzkosten
Mit dem Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus sollen plötzliche, unkontrollierte Bankzusammenbrüche verhindert und durch ein geordnetes Abwicklungsverfahren ersetzt werden. Für die Kosten der Insolvenz einer Bank haften danach künftig die Eigentümer und Kreditgeber. Allerdings lässt die Verknüpfung der Bankenunion mit der EFSF bzw. dem ESM die Möglichkeit offen, dass – noch bevor es dazu kommt – auch weiterhin die SteuerzahlerInnen zur Bankenrettung herangezogen werden.
Der geplante Bankenabwicklungsfonds soll 55 Mrd. Euro umfassen und durch Einzahlungen der Banken gebildet werden. Auf Deutschland würden dabei etwa 10 Mrd. Euro entfallen. Ob der Betrag im Falle einer neuen, ernsthaften Bankenkrise ausreicht, ist fraglich. Allein für die Rettung der Hypo Real Estate (HRE) wurden beispielsweise über den Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) bisher 9,76 Mrd. Euro verausgabt, hinzu kamen staatliche Kreditgarantien von mehr als 100 Mrd. Euro. Insgesamt wurden über den SoFFin für die Rettung der Aareal Bank, der Commerzbank, der HRE und der West LB bisher 17,1 Mrd. Euro verausgabt. Hinzu kommt, dass der europäische Bankenabwicklungsfonds über einen Zeitraum von zehn Jahren aufgebaut werden soll, also erst viel später in geplanter Höhe zur Verfügung stehen wird. In der Zwischenzeit haften bei einer Bankenkrise nach wie vor die SteuerzahlerInnen.
Veränderungen der Konkurrenzverhältnisse
Durch die Bankenunion ändern sich die Konkurrenzverhältnisse im Bankensektor. Nationale Staatsapparate neigen zu protektionistischen Maßnahmen bei Unternehmen, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Nicht zuletzt, weil die Finanzierung des Staates selbst von der Tätigkeit dieser Unternehmen abhängt. Insoweit können sich durchaus Interessenkonflikte zwischen verschiedenen nationalen Aufsichtsbehörden in der EU ergeben und eine effektive Aufsicht beeinträchtigen. Diese Interessenkonflikte werden durch die Verlagerung der Bankenaufsicht auf EU-Ebene zwar nicht gänzlich beseitigt, aber erheblich abgemildert, da die EZB zum Interessenausgleich auf europäischer Ebene gezwungen ist. Andererseits wird die EZB vermutlich dazu neigen, die Banken auf dem Territorium der an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten gegenüber außereuropäischen Banken zu schützen und zu unterstützen. Konkurrenzbedingte Konflikte kommen also stärker auf globaler Ebene zur Geltung. Gleichzeitig werden grenzüberschreitende, europäische Konzentrations- und Zentralisationsprozesse des Bankkapitals begünstigt, weil die Schutzfunktion der nationalstaatlichen Bankenaufsicht und Bankenabwicklung für die Banken eines jeden teilnehmenden Mitgliedstaates abgeschwächt wird. Die Verlagerung der Bankenaufsicht auf EU-Ebene trägt somit auch zu einem der Kernprojekte der EU bei: der Herstellung eines global kompetitiven EU-Finanzmarktes.
Bankenunion, Zerschlagung oder Vergesellschaftung der Banken?
Innerhalb der Linken gibt es zur Bankenunion unterschiedliche Positionen. In einer Pressemitteilung vom 19.12.2013 argumentiert Sahra Wagenknecht, es komme darauf an, Banken zu zerschlagen, die zu groß geworden seien, um sie Bankrott gehen zu lassen, aber auch zu groß, um sie mit öffentlichen Geldern zu retten. Die gegenwärtig geplante Bankenunion sehe vor, dass »Zombiebanken« weiterhin öffentliche Gelder erhalten könnten, bevor die Eigentümer und Gläubiger zur Haftung herangezogen würden. Dem Bankenabwicklungsfonds mit einer Zielgröße von 55 Mrd. Euro stünden faule Kredite in den Bilanzen der Banken in der Eurozone in Höhe von rund einer Billion Euro gegenüber. Somit biete er »den Steuerzahlern […] nur so viel Schutz wie ein Regenschirm bei einer Sturmflut«.
Demgegenüber kritisiert Axel Troost zwar auch die Modalitäten der gegenwärtig geplanten Bankenunion, die LINKE könne »sich angesichts der weltweiten Vernetzungen der Finanzinstitute aber nicht vernünftigen gemeinsamen europaweiten Regelungen zur Beaufsichtigung und für Abwicklungsmechanismen von Großbanken sowie einer gemeinsamen […] Einlagensicherung verschließen. Ein Zurück zum Nationalstaat ist keine Perspektive.« (Neues Deutschland, 3.1.2014)
Die Verlagerung der Bankenaufsicht auf EU-Ebene, mit dem Argument, sie könne so international tätige Banken effektiver beaufsichtigen als nationale Aufsichtsbehörden, ist ambivalent. Denn es ist auch problematisch, wenn die Kompetenzen, Banken zuzulassen, in ihren Geschäftsbetrieb einzugreifen, sie im Falle ihrer Insolvenz zu retten oder zu schließen, bei der EZB angesiedelt werden, wo sie jeglicher demokratischen Einflussnahme entzogen sind. Ver.di fordert deshalb, dass die EZB einer strengen demokratischen Kontrolle durch das Europäische Parlament unterworfen werden solle (vgl. Ver.di-Pressemitteilung, 12.9.2012). Auch WEED (2013) fordert, die Institutionen der Bankenunion müssten zumindest demokratisch legitimierten Gremien gegenüber rechenschaftspflichtig sein. Eine europäische Bankenunion wäre also nur im Zusammenhang mit einer grundlegenden Demokratisierung der EU und einer demokratischen Kontrolle der EZB positiv zu bewerten.
Im Übrigen kann eine Bankenaufsicht immer nur so gut sein wie die Regeln, deren Einhaltung sie überwacht. Eine strikte Regulierung des Bankensektors stellt die Bankenunion aber nicht dar. Vor allem das Schattenbankwesen ist bis heute unreguliert. Investmentfonds oder Hedgefonds betreiben ähnliche Geschäfte, ohne über Banklizenzen zu verfügen und der Bankenaufsicht zu unterliegen. Zudem lässt die staatliche Regulierung den Banken so große Handlungsspielräume, dass sie weitgehend ineffektiv ist. Ohne Weiteres können sie außerbilanzielle Zweckgesellschaften gründen, in die sie Forderungen und Verbindlichkeiten, Gewinne und Verluste auslagern können. Da Kapitalverkehrsfreiheit herrscht, werden diese häufig in Offshore-Finanzzentren angesiedelt, um Gewinne der Besteuerung zu entziehen und Verluste zu verschleiern. Auch die Rechnungslegungsstandards, nach denen Banken ihre Bilanzen erstellen, lassen viel Spielraum. Schließlich entscheiden gerade Großbanken anhand ihrer internen Risikomanagementsysteme weitgehend selbst, wie sie ihre Aktiva mit Eigenkapital unterlegen. Daran haben auch die neuen Empfehlungen des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht zur Gestaltung der Eigenkapitalanforderungen für Banken (»Basel III«) nichts geändert. In vieler Hinsicht haben wir es mit einer privaten Selbstregulierung der Banken zu tun, die lediglich staatlich bemäntelt wird.
Axel Troost hält wie Sahra Wagenknecht eine Zerschlagung von Großbanken für notwendig (vgl. die LINKE 2011). Worauf beide nicht eingehen, ist allerdings der enge Zusammenhang zwischen der Struktur des Bankensektors und der Entwicklungsweise des Kapitalismus in Deutschland. Global agierende deutsche Unternehmen benötigen global agierende Banken als Partner, die ihre Expansion auf dem Weltmarkt finanzieren können. Eine Politik, die auf die Zerschlagung oder gar Vergesellschaftung von Großbanken in Deutschland bzw. Europa setzt, wird also nicht nur mit dem Widerstand der Banken, sondern des gesamten Kapitals zu rechnen haben. Beides ist daher nur im Zusammenhang mit einer Veränderung des exportorientierten Produktionsmodells möglich.
Die Bankenunion wird auch kurzfristig keine Krise verhindern oder lösen. Die Zerschlagung von Großbanken scheint sinnvoll, wird jedoch im Resultat an ihre Grenzen stoßen, da finanzielle Instabilität und wiederkehrende Krisen der kapitalistischen Produktionsweise immanent sind. Durch Bankenregulierung und Bankenaufsicht sind sie kaum zu verhindern. Wir sollten uns einer Veränderung der politischen Entscheidungsfindung also durch ein Konzept von Vergesellschaftung annähern, das zuerst eine wirksame Kontrolle, perspektivisch die Transformation von Verteilungspolitiken, in diesem Fall der Kreditvergabe und Zinspolitik, ermöglicht (vgl., IL 2012). Eine Vergesellschaftung der Banken durchzusetzen, erfordert jedoch weitreichende Verschiebungen gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse, und ist nur sinnvoll, wenn sie mit der Vergesellschaftung zumindest strategisch dominanter Unternehmen oder Sektoren einhergeht. Jenseits reiner Verstaatlichung bedeutet Vergesellschaftung, dass sich die assoziierten Individuen in einem demokratischen Prozess die Produktionsmittel aneignen, sich also kollektiv selbst zur bedürfnisorientierten Produktion und Verteilung von Gütern ermächtigen und so den Weg zu einer anderen Gesellschaft, fern der kapitalistischen Verwertungslogik, erlebbar machen.
Wie kann eine solche Vergesellschaftung praktisch aussehen? Michel Aglietta und Antoine Rebérioux (2005, 27) setzen an diesem Punkt mit gewerkschaftlich geprägten, wirtschaftsdemokratischen Forderungen an. Sie plädieren dafür, Unternehmen zu demokratisieren und die Verwendung des gesellschaftlichen Kapitaleigentums zu reorganisieren. Das kann zum Beispiel bedeuten, dass bei Entscheidungen von Banken und Unternehmen alle mitreden und entscheiden, die davon betroffen sind. Es müssten also Kollektive oder Räte gebildet werden, die darüber entscheiden, wer, wann, wie, wo produziert oder investiert.
Die Vergesellschaftung der Banken ist ein Projekt von morgen. Praktische Kristallisationspunkte, an denen solche Prozesse beginnen können, finden wir schon heute. Die Überlegungen zur Rekommunalisierung der Energieversorgung in Berlin können Vorbild sein. Bündnisse wie der Energietisch, in denen sehr unterschiedliche Politikansätze zusammenkommen, sind immer häufiger zu finden – auch die Blockupy-Aktionstage ermöglichen eine transnationale Vernetzung linker Akteure. Es gilt, »demokratische Gegeninstitutionen« (vgl. Candeias u.a. in diesem Heft) auf lokaler wie transnationaler Ebene aufzubauen. Dazu bedarf es eines konstituierenden Prozesses, in dem Europa von unten neu begründet und eine Alternative zur »Europäisierung durch EU-Beitritt« geschaffen wird.
Literatur
Aglietta, Michel und Antoine Rebérioux, 2005: Vom Finanzkapitalismus zur Wiederbelebung der sozialen Demokratie, in: Supplement der Zeitschrift Sozialismus 3/2005
Interventionistische Linke – IL (Hg.), 2012: Vergesellschaftung, Lübeck
Die LINKE im Bundestag, 2011: Den Bankensektor neu ordnen – und mit der Vergesellschaftung beginnen
WEED, 2013: Bankenunion