| Die ILO-Konvention Gute Arbeit für Hausarbeiterinnen

Mehr als ein Versprechen?¹

Am 16. Juni 2011 entrollten Hausarbeiterinnen von der Empore des Sitzungssaals der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO2 ) ein Transparent mit der Aufschrift »Jetzt steht die Hausarbeit der Regierung an. Ratifiziert! Implementiert!« Die Konvention für Hausangestellte (189) war mit einer überwältigenden Mehrheit von 396 der 475 Delegierten angenommen worden: Sie bildete den Abschluss von langen Verhandlungen auf den Internationalen Arbeitskonferenzen 2010 und 2011 und eines noch längeren Kampfes der Hausarbeiterinnen um Respekt, Rechte und eine Anerkennung als »Arbeiter« (vgl. den Beitrag von Ai-Jen Poo in LuXemburg 4-2011).

Die Konvention spricht allen HausarbeiterInnen, einschließlich migrantischen Beschäftigten, grundlegende Arbeiterrechte zu – wie das Recht, Gewerkschaften zu bilden, ihnen beizutreten und Tarifverhandlungen zu führen. Ihre Arbeitsbedingungen müssen entsprechend gestaltet werden: Sie haben ein Recht auf Mindestlohn – wo es ihn gibt –, auf bezahlte Überstunden, bezahlten Bereitschaftsdienst und Urlaub. Auch die besonderen Arbeitsbedingungen von Hausarbeiterinnen werden aufgegriffen, etwa dass angemessener Wohnraum zur Verfügung gestellt werden muss, sofern sie beim Arbeitgeber wohnen, und dass sie ein Recht auf Privatsphäre haben. Die Verabschiedung der Konvention richtet die internationale Aufmerksamkeit auf weitgehend missachtete, unterbezahlte und überwiegend weibliche (83% nach Schätzung der ILO) Beschäftigte und sichert ihnen Anerkennung und Würde. Sie schafft eine Grundlage für die Verbesserung der Lebensbedingungen von Millionen Arbeiterinnen. Aber das Transparent weist darauf hin: Dies ist nur der Beginn eines mühevollen Prozesses, die genannten Versprechen in Realität zu wenden. Die Regierungen müssen die Konvention ratifizieren, nationale Gesetze schaffen, implementieren und durchsetzen.

Entscheidend für den Erfolg – wir sprechen als in der Kampagne Aktive – war die Beteiligung vieler Vertreterinnen von Gewerkschaften und anderen Organisationen der Haushaltsarbeiterinnen an der Vorbereitung und während der Verhandlungen. Wahrscheinlich zum ersten Mal in der Geschichte der ILO waren diejenigen, über die verhandelt wurde, gleichberechtigt an dem Prozess beteiligt. Die provisorische Gründung des Internationalen Netzwerks der Hausarbeiterinnen (IDWN) half ihnen, sich Gehör zu verschaffen, zu mobilisieren und sich mit einer Reihe von Bündnispartnern abzustimmen – besonders mit dem Internationalen Gewerkschaftsbund und dem Büro für Arbeitnehmeraktivitäten der ILO (ACTRAV). Diese Kontakte werden auch in Zukunft wichtig sein, wenn es darum geht, die Gesetze zu implementieren. Ohne starke Organisationen der Hausarbeiterinnen und die Unterstützung der Gewerkschaften und anderer Verbündeter wird es schwierig sein, die Konvention umzusetzen.

Mit der ILO-Konvention eine Bewegung aufbauen

Die erste internationale Konferenz von Organisationen der Hausarbeiterinnen wurde 2006 vom holländischen Gewerkschaftsbund (FNV) in Amsterdam ausgerichtet. Die Teilnehmenden waren überrascht, wie viele Hausarbeiterinnen-Organisationen es weltweit gab und dass sie voneinander meist nichts wussten. Sie beschlossen, auf eine ILO-Konvention hin zu arbeiten – sahen dies jedoch nur als einen ersten Schritt auf dem Weg zu einer globalen Vernetzung der Hausarbeiterinnen. Die Internationale Gewerkschaft für Nahrungs- und Genussmittel (IUF) stellte für diesen Prozess die Infrastruktur zur Verfügung und wurde von WIEGO, einem globalen Netzwerk im Bereich informeller Beschäftigung tatkräftig unterstützt.

2008 setzte die ILO dann »Gute Arbeit für Hausarbeiterinnen« auf die Tagesordnung der Konferenzen für 2010 und 2011. Vertreterinnen der Hausarbeiterinnen-Organisationen aus verschiedenen Teilen der Welt planten eine globale Kampagne, für die sie sich eine provisorische Struktur gaben: das Internationale Netzwerk von Hausangestellten (IDWN). Entscheidungsbefugnis konnten darin nur Frauen erlangen, die selber Hausangestellte waren oder sind. Das Netzwerk wurde während des Prozesses von WIEGO, IUF und anderen unterstützt – deren VertreterInnen hatten jedoch kein Stimmrecht. Ernsthafte Vorbereitungen für die Kampagne begannen im Juni 2009 mit der erstmaligen Teilnahme von Vertretern der Hausarbeiterinnen an der ILO-Konferenz. Sie wollten sich mit dem ILO-Prozess vertraut machen, um für die Verhandlungen vorbereitet zu sein – und wie sie vorbereitet waren! Die Regionalvertreterinnen aus Asien, Afrika und Lateinamerika bildeten das Rückgrat einer globalen Kampagne, die sich zunächst an Gewerkschaften und nationale Regierungen richtete. Gleichzeitig wurden Hausarbeiterinnen mobilisiert und Bündnisse geschaffen. Ein Forderungskatalog versammelte die Anliegen und wurde auf der ILO-Konferenz verbreitet. Ein wichtiges Ziel war es, möglichst viele Hausarbeiterinnen als gleichberechtigte Delegierte in den nationalen Gewerkschaftsdelegationen unterzubringen. 2010 führte diese Strategie zum ersten Erfolg: Einige nationale Delegationen nahmen Aktivistinnen auf; sie waren damit Delegierte mit Rede- und Stimmrecht in der Kommission »Gute Arbeit für Hausarbeiterinnen«.

Die Arbeitgeber verhandelten 2010 hart während der ersten Lesung. Am Ende stimmte jedoch die Mehrheit der Regierungen für eine Konvention, nicht nur für eine Empfehlung – das war wichtig, weil eine Konvention das einflussreichere Instrument ist.

Positionen können sich ändern. Über das folgende Jahr war es deshalb notwendig, die Regierungen zu stützen, die sich als »Verbündete« erwiesen hatten, und die gegnerischen zu überzeugen. Hausarbeiterinnen verschafften sich Gehör mit Radiosendungen, Presseerklärungen, öffentlichen Veranstaltungen, Treffen und Workshops. Sie engagierten sich bei Regierungen, Gewerkschaften und bisweilen bei Arbeitgeberverbänden. Das IDWN erwies sich als Partner auf Augenhöhe mit der ILO und dem Internationalen Gewerkschaftsbund (IGB) bei regionalen Gewerkschaftsveranstaltungen wie in Sao Paulo, Singapur und Johannisburg. Darüber hinaus entwickelte es mit einigen internationalen und regionalen NGOs einen »globalen Aktionsplan« für wichtige Ereignisse, wie z.B. den internationalen Frauentag.

»Wir sprechen für uns selbst«

Bei der entscheidenden Konferenz 2011 gab es von Seiten der lateinamerikanischen und afrikanischen Regierungen keine Überraschungen: Sie unterstützten die Konvention. Die Länder der Europäischen Union blieben bei ihrer Linie von 2010: Sie waren im Prinzip für die Konvention; die von ihnen geforderten Änderungsanträge würden den Inhalt der Konvention schwächen. Eine große Überraschung war die indische Regierung, die nicht mehr nur eine allgemeine Diskussion (wie 2010), sondern auch die Konvention unterstützte; auch die Golfstaaten, die bislang vehemente Gegner gewesen waren, sprachen sich für die Konvention aus. Die Regierungen beteiligten sich aktiv an den Debatten, besonders die zuvor »stummen Unterstützer« machten ihre Positionen – nach Ermutigung durch Hausarbeiterinnen aus ihren Ländern – nun öffentlich.

Hausarbeiterinnen waren während der Konferenz in die Arbeitnehmergruppe der ILO integriert und so gleichberechtigt am Entscheidungsprozess beteiligt. Das war Ergebnis von viel Arbeit in den jeweiligen Heimatländern. Das IDWN verfolgte eine »Tandemstrategie«: von Seiten der Gewerkschaften können normalerweise zwei Delegierte für jedes ILO-Komitee benannt werden; IDWN setzte durch, dass zusätzlich jeweils eine Hausarbeiterin vertreten sein sollte. Ihr Einfluss war entsprechend groß.

Während der Konferenz organisierte das IDWN jeden Morgen eine Sitzung, um die Ergebnisse des vergangenen Tages auszuwerten und das weitere Vorgehen zu besprechen. Viele Delegierte der Hausarbeiterinnen fanden das hilfreich, um zu verstehen, was warum geschah. Gleichzeitig konnten sie wichtige Informationen aus den Gesprächen mit ihren jeweiligen Regierungen einbringen.

Eine Gruppe von WissenschaftlerInnen, Medien- und ILO-ExpertInnen unterstützte die Arbeit vor Ort; die Öffentlichkeitsarbeit konnte so parallel in Genf und in den Heimatländern der Delegierten organisiert werden. Als die Abstimmung schließlich gewonnen war, standen die Hausarbeiterinnen im Mittelpunkt des Medieninteresses. »Hausarbeiterinnen sprechen für sich selbst« wurde so Wirklichkeit.

Konvention 189: Nur ein Anfang

Da viele Regierungen die Konvention unterstützt haben und der Widerstand der Arbeitgeber begrenzt war, stehen die Chancen für eine Ratifizierung und die Durchsetzung relevanter Veränderungen in absehbarer Zeit nicht schlecht. Damit sich dieses Fenster nicht wieder schließt, haben die Hausarbeiterinnen und ihre Verbündeten, insbesondere der IGB, ILO ACTRAV, die IUF und WIEGO, direkt mit der Organisierung der nächsten Phase begonnen: einer Kampagne für die Ratifizierung und Implementierung. IGB und IDWN versuchen eine relevante Anzahl von Regierungen zu einer schnellen Ratifizierung zu bewegen. Gleichzeitig will das IDWN seine provisorische Struktur auf der Basis eines demokratischen Prozesses organisieren (geplant ist ein Gründungskongress im Jahr 2013) und Gewerkschaften der Hausarbeiterinnen vor Ort sollen gestärkt werden.

Erste positive Entwicklungen sind absehbar: Uruguay hat als erstes Land im April 2012 die Konvention ratifiziert. Paraguay hat die Ratifizierung angekündigt, auch in Südafrika ist die Ratifizierung und Veränderung der Landesgesetze auf den Weg gebracht.

Zwei Punkte werden für langfristige Erfolge entscheidend sein: eine starke globale Kampagne, die von Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Gruppen unterstützt wird, und ein starkes globales Netzwerk der Hausangestellten-Organisationen. Dann könnte sich das Leben von Millionen Hausarbeiterinnen und ihren Familien wirklich verändern. Regierungen vergessen leicht; Hausarbeiterinnen können sich das nicht leisten.

Brauchen Hausangestellte in Deutschland eine ILO-Konvention?

In Deutschland sind Hausangestellte anderen ArbeitnehmerInnen formal gleichgestellt. Ein Vergleich der ILO-Konvention mit den relevanten deutschen Schutzgesetzen lässt vermuten, dass die Rechtslage in Deutschland ausreicht, um das Übereinkommen ratifizieren zu können.

Angelehnt an das Vorbild europäischer Nachbarn (Frankreich und Belgien) gibt es ein Haushaltsscheckverfahren, das die einfache Anmeldung von Beschäftigten im Bereich »haushaltsnahe Dienstleistung« ermöglicht. Es ist eine Form des Minijobs und wird von der Knappschaft verwaltet. Minijobs wurden unter der Annahme einer vorübergehenden oder zusätzlichen Beschäftigung von RentnerInnen, Studierenden oder Wiedereinsteigern in den Arbeitsmarkt kreiert. Sie sollten eine Brücke zum regulären Arbeitsmarkt darstellen. Die Realität sieht jedoch anders aus. Minijobs verdrängen zunehmend reguläre Beschäftigungsverhältnisse und die geringeren Pauschalbeiträge zu den Kranken- und Rentenversicherungsträgern trocknen die Sozialkassen aus. Wer über einen langen Zeitraum in Minijobs beschäftigt ist, kann sich keine eigenständige Alterssicherung aufbauen.

Gegen eine vereinfachte Regelung von Beschäftigung im Haushalt ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Allerdings müssen die Bedingungen stimmen: In Frankreich und in Belgien gibt es gesetzliche Mindestlöhne und in beiden Ländern ist das Haushaltsscheckverfahren verknüpft mit einem allgemein verbindlichen Tarifvertrag, der anständige Löhne und Arbeitsbedingungen, einschließlich Weiterbildungsmaßnahmen, gewährleistet. Sozialabgaben werden ab der ersten Stunde gezahlt. All das ist in Deutschland nicht der Fall.

Die Wenigsten wissen, dass es in Deutschland einen Tarifvertrag für Hausangestellte zwischen der Gewerkschaft NGG und dem DHB-Netzwerk Haushalt gibt. Eine Allgemeinverbindlichkeit des Tarifvertrages, also Gültigkeit unabhängig von einer Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft oder einem Arbeitgeberverband, scheiterte bisher jedoch am Tarifvertragsgesetz. Es sieht vor, dass die tarifgebundenen Arbeitgeber mindestens 50 Prozent der Beschäftigten eines Sektors beschäftigen. Bisher wurden keine Anstrengungen unternommen, diesen Passus zu verändern, was insbesondere deshalb erstaunt, weil die Kritiker eines Mindestlohns argumentieren, er solle von den Tarifpartnern einer Branche verhandelt werden. Für die Hausangestellten in Deutschland wäre die Allgemeinverbindlichkeit des Tarifvertrages ein Fortschritt.

Der Großteil der in Privathaushalten beschäftigten Putzfrauen, Kinderbetreuerinnen, Altenpflegerinnen usw. arbeitet jedoch informell, also ohne Anmeldung zur Sozialversicherung und ohne Steuern zu zahlen. Schätzungen differieren zwischen 70 und 95 Prozent. Die Wenigen, die angemeldet sind (oder über ihre Ehemänner zumindest über eine Krankenversicherung verfügen), sind meistens deutsche Staatsangehörige. Der überwiegende Teil der informell Arbeitenden sind MigrantInnen – mit und ohne Aufenthaltsstatus. Nach wie vor gilt Arbeit im Haushalt als etwas, das Frauen für ihre Familien sowieso tun, unentgeltlich. Dass den Beschäftigten in Privathaushalten Arbeitnehmerrechte zustehen, ist im Bewusstsein der Wenigsten verankert. Das gilt sowohl für die Arbeitgeberhaushalte als auch für die beschäftigten Frauen. Oft werden informelle Arrangements bevorzugt – von beiden Seiten, weil »brutto für netto« als vorteilhaft angesehen wird. Lohnfortzahlungen im Krankheitsfall oder während des Urlaubs sind selten.

Für MigrantInnen ohne Aufenthaltsstatus kommt hinzu, dass sie über keine Krankenversicherung verfügen. Die wenigsten wissen, dass nach deutschem Recht auch undokumentierte (»illegale«) MigrantInnen nicht nur zu den Sozialversicherungen angemeldet werden können, sondern müssen. Da aber öffentliche Stellen nach § 87 des Aufenthaltsgesetzes verpflichtet sind, MigrantInnen ohne Aufenthaltsstatus zu melden, was in der Regel zu einer Abschiebung führt, können diese Rechte kaum in Anspruch genommen werden. Diese Menschen sind dadurch faktisch abhängig und rechtlos. Und das, obwohl die Rechtslage ihnen formal zahlreiche Rechte und Handlungsmöglichkeiten gibt.

Durch das besondere, persönliche Abhängigkeitsverhältnis kann es zu Fällen schwerer Ausbeutung kommen. Gesellschaftliche Folgekosten, insbesondere bei der Alterssicherung, werden bei den informellen Arrangements von beiden Seiten außer Acht gelassen.

Warum sollte Deutschland trotzdem das Übereinkommen 189 ratifzieren?

Durch eine Ratifizierung internationaler Arbeitsabkommen bringen die Staaten zum Ausdruck, dass diese Mindeststandards in ihren Ländern gelten sollen. Es ist ein Bekenntnis, dass in einer globalisierten Welt die Konkurrenz nicht zu einer Abwärts-Spirale der Arbeits- und Lebensbedingungen führen soll.

Ratifizierungen von ILO-Standards sind auf Dauer angelegt und nicht abhängig vom Programm einzelner Parteien oder aktueller Regierungsvorhaben. Internationale Verpflichtungserklärungen spiegeln wider, wie sich ein Land in der internationalen Staatengemeinschaft sieht. Die Ratifizierung einer ILO-Konvention kann erst nach zehn Jahren rückgängig gemacht werden. Der Überwachungsmechanismus der ILO ist einzigartig innerhalb des UN-Systems und gewährleistet die Einhaltung der Standards. In regelmäßigen Abständen muss der ILO über die Anwendung der Standards berichtet werden. Damit geht ein Land die Selbstverpflichtung ein, nach einer Ratifizierung keine gesetzlichen Änderungen vorzunehmen, die eine Verschlechterung der betreffenden ILOKonvention beinhalten würde.

Für Deutschland gilt, was global gilt: Wenn den Hausangestellten nicht die Möglichkeit gegeben wird, sich zu organisieren und ihnen damit eine Stimme zu verleihen, wird es keine guten Regelungen geben bzw. wird die Umsetzung auch guter Regelungen schwierig. Die gewerkschaftlichen Anlaufstellen für undokumentierte MigrantInnen in Hamburg, Berlin und Frankfurt und der »runde Tisch Hausangestellte« in Bremen sind ein guter Anfang. Allerdings zeigen internationale Erfahrungen, dass das nicht ausreicht. Hausangestellte brauchen mehr als eine Organisation. Nur durch eine breite Allianz von Hausangestellten und unterstützenden Organisationen, wie z.B. Frauenorganisationen, Kirchen usw., können ihre Rechte und Belange wirksam geschützt werden. Hier könnte die ILO-Konvention einen Beitrag leisten.

Anmerkungen

1 Der Text basiert auf einem Artikel der Autorinnen in der Zeitschrift: »International Union Rights« 3/2011. Für LuXemburg wurde er von Karin Pape ergänzt.
2 Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO, engl. ILO) ist die einzige Organisation, in der Gewerkschaften, Arbeitgeber und Staaten gleichberechtigt zusammenarbeiten. Sie ist für die Ausarbeitung und Überwachung der internationalen Arbeitsnormen zuständig. ILO-Übereinkommen gelten in den Ländern, die sie ratifiziert haben – mit Ausnahme der acht Kernarbeitsnormen, die als Teil der Menschenrechte für alle Mitgliedsländer verbindlich sind.